新华网浙江频道3月29日电 （《浙江经济》杂志　文/郑志耿）　(一)

　　《中华人民共和国行政许可法》将于2004年7月1日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，也是完善社会主义市场经济体制的重要制度构架，具有政治和经济的双重意义。行政许可法从研究起草到正式颁布，历经两届政府、三届人大，历时七年，经全国人大四次审议通过，由国家主席胡锦涛签署颁布。这既是一部调节和管理市场经济的资源配置、经济运行、交易秩序的经济法律，也是规范政府共同行为尤其是经济管理行为的行政法律。行政许可法的调整功能，直接涉及政府与市场、政府与社会、行政公权与公民、法人及其他组织的权利这三大关系。在市场经济体制下，这三大关系中政府与市场的关系是主要的、基础性的关系，它直接蕴涵着和体现为公权与私权的关系，同时又延伸和派生出政府和社会的关系。因此，把握和规范政府与市场的关系，是理解把握行政许可法的关键和要旨。

　　行政许可，是一项重要的行政权力，也是政府界入市场经济的主要手段和职能形式之一。就社会主义市场经济体制构造来看，主要是由市场机制和行政体制这两个方面来形成的，它分别体现了私权的自主活动和公权管理活动及其双方的互动关系，由此而形成了产权形式、竞争机制、交易秩序、准入制度、管理体制等等。因此，可以说行政许可活动及行政许可权制度是市场经济体制构造的主要"连结"--既是公民、法人及其他组织的权利表达，又是政府公共权力对市场社会实行管理、调节的职能体现。将行政许可活动及其涉及的调整范围、事项、方式等纳入制度规范，即建立行政许可法律制度，是我国市场经济体制建设的重大"制度安排"。

　　行政许可法首先将"行政许可"界定为："行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为"。这一法律定义，反映出行政许可涉及到市场主体（公民、法人和其他组织）和政府主体（行政机关）在经济生活中的基本关系。在这一基本关系中，包括了市场主体的申请权利的表达，政府管理职能的回应，以至所准予的申请权利得以实现--市场主体合法地从业从事某种社会经济活动等三个环节，而这些环节所体现的就是市场与政府之间的"私权与公权"互动关系的全过程。按照行政许可法的法制规范，这一过程中的行政许可具有以下四方面的特征：第一，行政许可是行政机关管理性的行政行为和法定职责。第二，行政许可是政府对经济、社会实施的外部性职权行为。第三，行政许可是公民、法人或者其他组织从事活动的意愿，并要求政府作出应答的权利表达，属于"依申请"而产生的政府行为。第四，行政许可是经审查而确认或准予申请人依法从事某种活动的合目的性行为，其合目的性反映了公权和私权之间的一种特殊的契约关系。

　　（二）

　　现代市场经济已经不是19世纪曾经被鼓吹的自由主义市场经济，其中关于政府与市场的关系始终是争议最多的问题。政府职能到底是"无为而治"，是"守夜人"角色，还是积极的干预者，或者是有效的调控者、严格的管理者等等，曾是经济理论上反复争议的基础理论和经济政策问题。自从"二战"以后，西方经济学的宏观理论和政策产生以后，这种讨论和争议尽管仍然有种种反复，既有"市场失灵"、"市场缺陷"、"外部性"等理论主张，也有"政府失灵"、"消极干预主义"的政策批评。但即使是实行资本主义市场经济体制的发达国家，也都无不强调和加强政府对市场的宏观调控和制度干预。政府对市场的干预和管理，除了财政政策、货币政策这些宏观层面的政策制度调控之外，行政权直接参入市场并运用行政许可的行政手段，始终是发达国家中处理政府和市场关系中最重要的最常见的方式。原因就在于行政许可是政府界入市场的必不可少的途径。而行政许可本身就具有重要的经济生活的功能。这些功能至少有三个方面：

　　第一，控制风险或防范风险的功能。行政许可主要是对可能发生的系统性问题提前设防，从源头上控制某种危险性的发生。这在某些生产、流通、投资、经营等市场活动中是显而易见的。如危险物品的生产经营运储、交通设施运行、矿山开采安全、高危设施装备的防范控制等等，市场经济越发达，技术领域越拓展，这类行业性、专业化风险越明显。再如，一些行业如食品药品的监督管理、金融业市场的准入等等，都是在市场活动中容易出现危险、产生经济风险的领域，实行许可规制十分必要。

　　第二，配置资源活动的效率和公平问题。为避免无序竞争、过度竞争，以及可能出现的垄断等低效率或不公正不公平现象，也需要一定行政规制。尤其是重大的稀缺资源和国家作为所有者的公共资源配置，需要政府职权的界入和管理。行政许可，通过公开、公平、公正的方法，达到有限资源、公共资源的配置效率以及公平机会，如土地资源、矿产资源、水资源等自然资源以及城市道路、无线电频道以及其他种种有限的公共社会资源等等，其资源配置中，无论政府作为直接的所有者，还是作为公共管理者，都需要运用行政许可这种规制的方式来调节和管理资源配置，使其达到合理、公正的社会目标和经济活动秩序。

　　第三，公信力的证明或者提供某种信誉、信息。市场经济是以交易为基本方式的经济活动，交易的形式是通过契约来实现的，而诚信即信用是促进和保障契约实现的重要条件，诚信在民法中被称为"帝王原则"。诚信往往要通过契约遵守来实现，而更多的是通过事前，事先的证明、信誉的预期认同来兑现，而预期认同的信用信誉，有利于更多的交易契约的形成和需求行为的产生，这就更有利于促进市场经济活动的发展和经济活力的动员。目前，这种信誉信用往往需要有公信力的证明。政府作为公共管理者角色，通过颁布各种资格、资质、核验、检测的许可证件就是为社会和公众提供公信力证明；通过行政许可，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公共关系的经济、社会活动的某种能力，通过行政许可，证明某种产品、物品装备的技术标准认定，质量信誉确认等，以及某种机构设立的信誉信用信息具有公信力等等，都是为调动经济发展积极因素和社会活力的。这是行政许可对市场经济的重要作用和功能。

　　可以说，无论从我国近几年行政审批改革的经验看，还是从国际上各市场经济国家的政府对市场经济的准入制度和行业或专业管理的做法看，行政许可的合法合理设定和实施，使得行政许可上述功能得以有效发挥，从而有力地维护市场经济秩序并促进国民经济的良性发展。否则，滥用行政许可权会在经济社会生活中带来多方面的消极性。

　　（三）

　　政府和市场的关系是市场经济体制构架中的基本关系。随着市场机制包括产权制度、交易秩序、竞争机制等方面逐步成熟，这一基本关系中的行政体制如何适应市场机制并与其融合，改革现行的审批许可制度是其中的重要环节和关键问题。

　　目前，我国的行政许可制度很不适应市场经济发展，实践中存在不少问题，有些已经成为生产发展的体制性障碍，主要表现在六个方面：一是行政许可范围过于宽泛和混淆不清，行政许可事项过多。在某些领域，一讲行政管理，就要审批，行政权过度界入而损害市场机制的功能。二是行政许可的设定权不明确。设定行政许可的随意性很大，许可设定权分散化和多层重叠，一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争。三是行政许可环节过多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，群众办事很难，经济活力受到压抑，办理申请的成本过高。四是重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管，其结果是实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。五是利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力"寻租"的手段。从一定意义上说，不规范的行政许可已经成为一种经济失序的原因甚至成为某种腐败源。六是行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。这些问题的存在，严重影响了政府职能转变，影响了社会主义市场经济的健康发展和人民群众对政府的信任。因此，迫切需要对行政许可行为依法进行规范。

　　制定行政许可法，是深化行政审批制度改革、转变政府职能、改革行政管理方式，约束政府公权对市场机制过度干预的需要。但是，要从根本上解决我国体制过渡时期行政许可中存在的问题、陋习和弊端，涉及市场和政府、政府和社会、行政公权和公民、法人或其他组织权利等多方面，既宽泛又复杂的领域，仅靠减少审批项目是远远不够的。还应当解决许可程序简繁、许可范围是否合法合理、许可方式是否合理适用、许可职能是否权责一致、许可设置是否为民便民等多方面的问题和矛盾。因此，必须以法律的形式，全面规范行政许可权的行使，强化对行政许可行为的监督措施和责任机制，以排除改革障碍，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。

　　（四）

　　行政许可法的颁布施行，是适应建立完善社会主义市场经济体制对制度的需求。作为"制度安排"的行政许可法，是从根本的、长期的、基础的层面上规范政府和市场的关系，鼓励市场主体的积极性，突出政府行政权的规范性和制度化。从一定意义上说，这一"制度安排"对政府的管理理念、政府的管理方式和政府职能转变具有决定性的意义。其中首先对现代行政管理理念如何适应社会主义市场经济是最为现实的挑战。

　　一是以民为本的行政管理理念。这是我国宪政制度的人民主权原则在政府管理中的根本体现。比如，在行政许可的设定方面，行政许可法规定，起草法律、法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定提出意见和建议，等等。再如，在行政许可的实施方面，从行政许可的申请、受理到审查、决定等环节以及期限都明确规定了方便申请的制度和措施，并对听证作了专门规定。这些规定使"人民政府"性质直接地具体地体现为政府职能的利民便民。

　　二是公开透明的管理理念。现代行政，是"阳光政府"的行为，它本身就具有公开、透明的要求。政府要"以民为本"，就要让公众有知情权，这也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。政府部门掌握着大量的信息资源，如果这些信息资源被社会充分、有效地利用，无疑会创造出更多的社会财富。同时，政府信息公开和透明也是公民监督政府的一个有效途径和措施，只有这样才能真正实现人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业以及管理社会事务的基本权利。可以说，政府公开透明和公众知情权，是相辅相成的，只有透明和知情，才会产生和派生出经济预期、活力和资源动员的效率等。

　　三是诚实信用的管理理念。市场经济必然要求建设社会信用，政府守信尤为重要。实行信赖保护原则，建设诚信政府其本质就是为经济发展创造良好的信用环境和信用保障。在市场经济条件下，政府的信用程度，直接影响着市场经济体制的成熟程度、运行质量和经济效益的高低，成为决定市场资源配置效率的重大因素。行政行为缺乏稳定性、可预期性是当前一些地方和部门行政管理中存在的突出问题。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害了行政效率，影响了政府的权威和形象。行政许可法确立"信赖保护原则"，并相应地建立了补偿法律制度，其目的就是要增强行政机关的信用意识，加快政府信用建设。

　　四是权责一致的管理理念。在现代法治社会，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求，也是市场经济中行政权行使的准则，从而也就是公权与私权互动关系中的制度规则。行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任，并明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任。这对于树立权责一致的管理理念，建立责任政府具有重大意义。

　　（作者为浙江省政府法制办公室主任）

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