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发挥生态涵养区功能关键要完善生态补偿机制
2018-07-19 07:49:51 来源: 经济日报
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  正常发挥生态涵养区功能的前提,是生态涵养区具有可持续发展的能力且这种能力不断增强。近年来,一些生态涵养区发展能力明显减弱,发展后劲不足,这会在一定程度上制约其生态涵养功能的正常发挥。首都经济贸易大学课题组对京津冀地区的生态涵养区之一张家口进行深入调研,认为生态补偿机制不完善是制约生态涵养区发展能力进一步提升的重要因素。要实现京津冀建设生态修复和环境改善示范区的目标,就必须从完善生态补偿机制入手。

  课题组研究认为,京津冀现行的生态补偿机制存在以下几个问题:

  一是补偿主体以中央政府为主,尚未形成多元化的补偿主体结构。政府补偿中以中央政府补偿为主(占九成),地方配套资金占很小比重,非营利性社会组织参与机制尚属空白,同时缺乏常态化的横向补偿机制。二是补偿标准过低,尚未建立依据生态投入和运营成本确定补偿标准的机制。当前,京津冀生态补偿多以项目为载体,缺乏可持续性;补偿标准过低,对补偿对象激励不足,而且不能随着成本和价格适时调整;区域内不同地区补偿标准差距悬殊。三是补偿方式单一,尚未形成市场化的补偿机制。补偿方式多以中央纵向补偿、项目补偿为主,缺乏基于生态资源交易的市场化补偿方式。

  应该看到,现行生态补偿机制的不完善,其核心问题是没有处理好三个关系,即政府补偿与市场补偿的关系、直接成本与机会成本的关系、“输血”与“造血”的关系。正是由于在补偿主体、补偿标准和补偿方式等方面没有处理好这些关系,导致生态涵养区发展能力不足、生态涵养功能发挥不充分。

  对此,应多措并举,有效完善京津冀生态补偿机制。

  第一,完善政府主导的生态补偿机制。政府在生态补偿方面应该发挥主导作用,应建立以中央政府补偿为主、地方间横向补偿为辅的生态补偿机制。在中央政府与地方政府之间进行明确分工。中央政府应重点解决生态涵养区可持续发展的问题,主要包括提升基础设施及教育、医疗等公共服务水平,以保证对生态涵养区生态补偿的持续性和稳定性。因此,应提升中央对生态涵养区的一般性财政转移支付力度,适度压减专项转移支付的比重。地方政府应根据“谁受益、谁付费”的原则,进行基于项目的横向补偿。要完善政府间横向财政转移支付制度,对环境保护政策实施所形成的增支减收给予合理补偿,可采取项目补偿、政策补偿、资金补偿、智力补偿、技术补偿、实物补偿、对口支援等多种方式。

  第二,完善市场运作的生态补偿机制。市场补偿是政府补偿的有益补充,是促进生态补偿机制实现有效运转的关键。可从两个方面入手:一方面,推进生态资源价值化,建立和完善碳排放权交易、排污权交易等市场化运作机制。另一方面,鼓励民间组织和个人参与生态补偿。此外,还要完善生态产品资格认证制度,采取对高质量生态产品高付费的方式,形成一种由消费者买单的生态服务付费机制。

  第三,完善生态补偿标准的确定机制。一是综合考虑投入成本、机会成本和服务质量来确定生态补偿标准。要综合考虑地区的发展阶段、地区补偿的承受能力和市场价格变化等,生态补偿上限应该考虑发展阶段和社会所能承受的最大限度,补偿下限应至少能弥补生态保护直接成本;同时也要考虑生态涵养区为承担生态主体功能区的主要功能而丧失的经济发展机会可能带来的收益;还要根据生态服务质量来确定补偿标准。二是共建国家级生态合作试验区,区内统一补偿标准。建议河北的承德、张家口、保定山区,以及北京西部和北部、天津北部等生态涵养区,共同申请国家级生态合作试验区,通过生态补偿政策的先行先试,为全国生态涵养区发展探索新路子。比如,区内统一生态补偿标准,在护林、植树造林、稻改旱等方面率先实现区域内相关人员同工同酬。三是补偿标准应结合经济发展水平适时调整。生态补偿标准应该结合实际情况,考虑当期的经济发展阶段、居民收入水平和物价水平适时调整,提升补偿对象对生态建设和维护的积极性,以保障生态涵养区建设取得切实成效。

  第四,完善培育“造血”功能的政策体系。增强生态涵养区的“造血”功能和为其直接“输血”同样重要,要通过生态补偿“输血”形成生态涵养区自我发展的“造血”能力。一是以产业投资提升生态涵养区“造血”能力。国家应加大扶持力度,支持在生态涵养区发展生态友好型产业和高新技术产业。京津冀地区可推动生态友好型产业(如文化创意、电子信息技术、新能源等产业)优先在张家口、承德等生态涵养区布局,增强其地方经济发展能力。二是将对贫困地区的援助政策与提升这些地方的“造血”功能相结合。张家口、承德等既是京津冀生态涵养区,又是生态脆弱区和环首都贫困地区,建议将生态涵养区的生态补偿政策与生态脆弱区、环首都贫困地区的援助政策有机衔接,形成合力。

  (执笔:章 浩 祝尔娟 戚晓旭)

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【纠错】 责任编辑: 孙广见
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