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胡颖廉:引领食品安全治理新常态

2015年03月20日 14:28:20 来源: 新华食品

    确保食品安全是全面建设小康社会的关键环节,创新食品安全治理是全面深化改革的重要内容,实现最严格食品安全监管是全面推进依法治国的有力抓手。习近平总书记指出,能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对执政能力的重大考验。国务院办公厅印发的《2015年食品安全重点工作安排》(以下简称《工作安排》)从找问题、抓改革、出实招入手,打造治理体系和治理能力升级版,主动适应食品安全新常态。

    一、以问题为工作导向

    民以食为天,食以安为先。要让民众对改革有更多获得感,必须保障食品安全这一基本民生。《工作安排》结合当前经济新常态特征,系统梳理与日常消费关系紧密的食品品种、产业和区域,根据“点、线、面”的逻辑架构,着力解决食品安全突出问题。

    一是“点”,围绕重点品种加大整治力度由于环境对发展的承载能力已接近上限,土壤、水体等环境污染问题严峻,食用农产品源头治理压力加大。必须严格管控化肥、农药兽药等投入品使用,加大粮食、畜禽、农资等监管力度。强化县乡农产品质量安全监管能力,探索建立食用农产品产地准出与市场准入管理衔接机制。在食品生产经营环节,围绕婴幼儿配方乳粉、婴幼儿辅助食品、乳制品、肉制品、食用植物油、“大桶水”、白酒等重点大宗食品开展综合治理。针对超范围超剂量使用食品添加剂和食品中非法添加非食用物质、食品中检出塑化剂、食品标签标识不符合规定等突出问题,开展专项治理。严格进口食品准入和回顾性检查,严格实施进口食品境外生产企业注册。

    二是“线”,抓住重点企业和新型业态等“关键少数”简政放权放宽了事前准入门槛,食品生产经营主体数量呈“井喷”出现,市场竞争更加激烈。经济下行带来的生存压力势必影响到企业诚信守法观念和质量安全意识,一些非法利益链条的形成极易导致“破窗效应”。因此要加强对大型食品生产加工、流通餐饮企业的监督检查,规范对小作坊、摊贩等管理,继续打击无证无照、销售和使用无合法来源食品和原料。与此同时,随着模仿型排浪式消费阶段基本结束,个性化、多样化消费渐成主流。第三方餐饮服务平台、O2O食品零售等新业态、新商业模式层出不穷,将带来安全隐患新形态、违法违规行为新类型。监管部门需要未雨绸缪,主动应对未来未知风险。

    三是“面”,排查和防控重点区域风险。在新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协同推进过程中,食品安全问题容易引发区域性和系统性风险。有必要加大对农产品主产区、食品加工业聚集区、农产品和食品批发市场、农村集贸市场、城乡结合部等重点区域的监管力度。加强对学校食堂、旅游景区、繁华商圈、交通枢纽等就餐人员密集场所的监管,对农村集体聚餐进行指导,防范食物中毒事故发生。具体要开展食品生产经营主体基本情况统计调查,制定实施农产品和食品安全风险监测和监督抽检计划,加强结果分析研判。在此基础上制定风险清单,根据风险特征明确关键节点、责任人、检查频次等内容。

    二、全面深化改革提升治理能力

    转变政府职能是行政管理体制改革的关键,食品安全则是考量政府职能转变的重要标尺。《工作安排》从机构队伍专业化、监管模式科学化、工作格局系统化三个层面深入推进改革,全面提升食品安全治理能力。

    一是突出食品安全首要职责,完善统一权威监管体系。当前食品安全监管任务繁重,而体制改革仍处于过渡期。要合理划分各级食品安全监管事权关系,强化各级食品安全委员会综合协调作用。加快完成市、县食品安全监管机构改革任务,抓紧职能调整、人员划转、技术资源整合,充实专业技术力量,尽快实现正常运转。尤其要健全乡镇(街道)或区域食品安全监管派出机构,研究建立有关管理制度,着力解决基层监管能力薄弱问题,打通“最后一公里”。完善基层食品安全网格化管理体系和责任体系,改变“牛栏关猫”的状况,防止食品安全在第一线失守。值得注意的是,综合设置市场监管机构的地方,要以实事求的态度对待工作,把食品安全作为综合执法的首要责任。

    二是将风险分析、日常监管和应急处置有机结合,优化食品安全监管模式。从理论上说,食品安全监管要顺次解决风险隐患、违规行为、危机事件三类问题。首先是提高风险监测和评估能力,完善食物中非食用物质名单,开展相关检验方法研究。建立部门间风险监测数据共享与分析机制,提高大数据利用度。其次是提高全过程日常监管能力,用科学监管的规则和方法开展分类分级重点监管,健全以随机抽检、飞行检查、动态监督为主要手段的日常监督检查制度,立体式监控违法违规行为。最后是提高应急能力,强化跨区域、跨部门应急协作和信息通报机制,建立覆盖全国的突发事件信息直报网和舆情监测网,健全国家食品安全应急体系。

    三是用好“钱袋子”,借力“笔杆子”,亮出“刀把子”,构筑食品安全工作格局。食品安全不是监管部门一家的事,而是各级地方政府承担的属地责任,必须综合发挥资金投入的激励作用,宣教科普的引导作用和刑事司法的威慑作用。一要加大投入力度,加强技术创新和基层执法装备配备,强化检验检测能力建设,加快信息化建设步伐。持续开展“餐桌污染”治理,扩大食品安全城市和农产品质量安全县创建试点工作。二要强化宣传引导,动员社会力量参与食品安全公益宣传和科普工作,提高公众食品基本安全知晓率。三要加快出台行刑衔接的指导意见,继续推动公安机关“食药警察”队伍建设,依法严惩食品安全违法犯罪行为。

    三、在法治框架下探索新招实招

    党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定,对食品安全监管工作提出新的要求。《工作安排》着重强调健全法规标准,在严守法治的框架下探索“两张清单”,进一步推进食品安全治理体系现代化。

    一方面是法无授权不可为,用“权力清单”优化市场准入。理想的治理体系应减少企业行政许可负担,通过优化市场准入和退出机制提升产业整体素质。例如积极稳步推进食品生产经营许可改革,逐步扩大保健食品备案范围。制定修订食品安全标准,加快形成符合我国国情和国际通行做法的食品安全国家标准体系。推进食品安全信用体系建设,探索建立统一的食品信用分级分类标准,构建守信激励、失信联合惩戒机制。开展食品安全责任保险试点,探索建立政府、保险机构、企业、消费者多方激励约束机制。继续推进婴幼儿配方乳粉企业兼并重组,组织对其开展食品安全审计,等等。

    另一方面是法有规定必须为,用“责任清单”约束企业行为。企业是食品安全的第一管理方、知情者和责任人,其行为贯穿全产业链条。监管部门应在资金、设备等微观要素上少设“路障”,在市场行为规则上多设“路标”,培育食品企业的主体责任意识。譬如加强执法规范化、信息化建设,全面落实监管执法责任制。探索建立食品检查员制度,加大企业现场监督检查和现场行政处罚力度。建立统一高效、资源共享的国家食品安全信息平台,加快建设“农田到餐桌”全程可追溯体系。建立食品生产企业风险问题报告制度,督促食品经营者履行进货查验和查验登记义务,在餐饮服务单位推行“明厨亮灶”。研究建立餐饮服务单位排放付费即餐厨废弃物收运、处理企业资质管理制度。

    党和政府的一切工作都是为了人民的利益,柴米油盐的安全就是人民的突出愿望。除了政府监管,还应积极发挥市场机制和社会监督的作用。只有以改革为动力,以法治为保障,才能从根本上提升食品安全治理水平,为全面建设小康社会夯实基础。

    (胡颖廉国家行政学院副教授)

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