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PPP模式再发力 成为新型城镇化发展的“利器”

2016年06月17日 15:20:15 来源: 中国经济导报

  如果新型城镇化还沿用以往的行政和强制指令,可能会出现问题。这也是PPP模式所一直强调的,即PPP不能光考虑政府或者投资者其中一方的需求,还要考虑公众的参与机制。--清华大学PPP研究中心专家委员会副主任王守清教授

  伴随着我国新型城镇化进程的加快,PPP(政府和社会资本合作)模式被全社会寄予了厚望。作为一种投融资模式和制度创新,PPP在新型城镇化建设中将发挥越来越重要的作用。

  近日,清华大学PPP研究中心专家委员会副主任王守清教授在接受中国经济导报记者采访时表示:“PPP模式在我国不是新事物,20世纪80年代中期就已经开始应用。当下,在国家的大力推动下,从中央到地方政府都在积极鼓励社会资本进入基础设施以及公共服务领域。”

  吸引市场力量,PPP模式是很好的选择

  在新的历史时期,PPP模式被赋予了新的历史使命。

  2014年,对PPP来说是一个特殊的年份。2014年10月,李克强总理主持召开国务院第66次常务会议,并在会上明确提出“积极推广PPP模式”。国家发展改革委和财政部相继出台了一系列与PPP相关的政策法规,PPP模式在我国全面升温。

  新型城镇化建设是一个长期的系统工程,仅仅依靠土地财政来满足城镇化在建设和维护方面的资金需求,不仅难以做到而且也是不可持续的。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长孟春告诉中国经济导报记者:“与以往相比,城镇居民对基础设施建设以及住房的刚性和改善性需求依然很大。在新型城镇化建设过程中,PPP模式是一个重要的抓手,不仅缓解了政府短期建设资金短缺的压力,还可以提高公共产品和服务的供给水平和质量,有效分担城镇化建设和运营管理中的风险。”

  实践证明,新型城镇化的主要动力在于市场的推动,而不在于政府的行政干预。因此,在城镇化发展进程中,要处理好政府和市场的关系,在充分发挥好政府引导监督前提下,更好地发挥好市场配置经济社会资源的作用。在孟春看来,通过多样化的融资渠道和合理的价值机制,吸引市场的力量参与,PPP模式是一个很好的选择。PPP模式下公共产品的生产和供给呈现分离状态,政府部门希望随着PPP模式的实施,能够在短期内提高基础设施的供给技术和效率,从而改善政府的公共服务水平。对社会资本来说,它通过合同或契约来减少政府部门自由裁量带来的损失,确保收益的最大化,这也是吸引社会资本参与新型城镇化建设的最主要目的。从这些角度看,PPP模式担负着新型城镇化建设发展的“利器”

  创新PPP模式,须从总结经验入手

  对于当前的PPP热潮,一些业内学者感到欢欣鼓舞,但也越发意识到身上的重任。

  “在法律环境更加有利于PPP发展的同时,也要看到其对PPP形成了更加完善的约束。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉中国经济导报记者,PPP模式从比较集中应用于公用基础设施领域,扩展到社会基础设施,甚至是基础设施以外的行业。而与此同时,土地财政在不断收紧,以往高速城市化的遗留问题还要补课,包括环境问题和地下设施的建设等。面对这些变化,创新成为推进PPP的必然选择,没有模式创新就无法完成PPP的使命。

  在金永祥看来,正是由于全社会对PPP期望比较高,所以在这个阶段PPP风险也在积累。如果做不好,政府的一些战略目标和政策目标就很难实现。为了保证PPP项目有条不紊地顺利开展,首先应该重视经验教训的总结,认真总结和汲取以往PPP项目所取得的经验和教训,才能避免少走弯路。

  谈到PPP的发展进程,金永祥深有感触,“改革开放以来的30多年时间里,我国PPP发展大致经历了探索、试点、推广、反复和普及这5个阶段。上世纪80年代中期到1993年前后,是PPP的探索阶段。随着外资进入中国,有一部分进入到基础设施领域,那就是最初的PPP项目。从1994年到2002年,是PPP的试点阶段。PPP的试点阶段让人记忆犹新,当时国家计委也就是现在的国家发展改革委推出了一些试点项目,诸如广西来宾市B电厂和成都市第六自来水厂都取得了成功,这两个项目也为国人引进了PPP的专业知识。今天我们用到的PPP知识,基本上都来自于这两个项目。后面有一个标志性项目是北京第十自来水厂,这个项目在PPP知识普及方面做到了国产化,很多国外的一些做法,从语言风格、文件到了这个项目都进行了改造,形成了今天国内公认的对PPP的认知。没有试点项目,那今天的PPP可能就是一片混乱。这些试点项目的知识积累、经验积累直到今天还在影响着我国PPP项目的运作。”

  “对合作比较成功的PPP项目进行经验总结,这个比现在大规模地推进PPP模式更为重要。”江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长丁伯康对中国经济导报记者分析说,对以往我国PPP实施过程中的一些成功和失败的案例有必要进行选择和分析,现在大规模地推进PPP模式,可能隐含了很多的风险和问题,而对照以往案例总结经验可以避免走弯路。

  确保项目落地,更要防止“新瓶装旧酒”

  中国经济导报记者在采访中了解到,尽管社会资本的态度和热情不断走高,但其仍然存在诸多犹豫和观望。究其缘由,是我国PPP相关法律法规还不够健全,一些PPP项目的政策随意性风险较大,这在一定程度上阻碍了PPP的发展。此外,PPP项目难落地,主要也与地方政府执行力差、政府与企业间缺乏契约精神有关。

  在采访中,业内人士多次强调和提及谨防PPP项目“新瓶装旧酒”。虽然PPP模式具有促进政府治理等功能,但是大部分还是用于融资,因此避免PPP模式成为异化的的地方融资平台就显得至关重要。丁伯康认为,对一些变相借债的PPP项目,需要政府来加以规范和有效的治理。如果不能建设和创造一个良好的PPP生态环境,那么PPP这个先进的政府投资管理机制也会在我国大打折扣。

  在丁伯康看来,构建新型城镇化建设的投融资体系要有新思路,绝不是靠简单的对PPP模式的运用,还涉及到政府投融资体制的构建,包括政府财政资源、城市资源以及政府投融资平台作用的发挥等,这是一个综合性的问题。而PPP模式作为一个基础的融资和管理机制,重点还是解决了项目融资的层面。因此,也不能以偏概全、过高地估计PPP模式在推动城镇化建设中的作用。这也是当前PPP项目推动体现在面上数量很多,但是落地相对不足和实际效果并不尽如人意的一个根本性问题。

  王守清表示,PPP模式还需要考虑公众的参与机制。如果新型城镇化还沿用以往的行政和强制指令,可能会出现问题。这也是PPP模式所一直强调的,即PPP绝对不能光考虑政府或者投资者其中一方的需求。新型城镇化提供的是公共产品,一定要考虑到公众的需求,做到以人为本。尽量能够让公众的意愿体现出来,这也是新型城镇化能够成功的一个很主要原因。

  建立高效协调推进机制,让“利器”更有力

  如今,PPP相关政策密集出台,政策体系逐步完善,为PPP的操作实施提供了相应的指导。但由于权威的PPP立法尚未出台,现存的部门规章条例对PPP项目的法律效力仍然显得不足。

  对此,国家开发银行研究院策略规划经理温灏分析指出,当前应该充分发挥政府、市场两种资源的协同效应,让PPP项目在阳光下进行,约束各方行为,增强各方信心。与此同时,也应该着力解决PPP项目融资问题,转变政府观念,加大对PPP监管力度,切实保证PPP项目科学规范实施。此外,还需要打造高质量的PPP示范项目,通过宣传PPP的核心理念以及建立完善的制度体系,来探索出一条可复制可放大的PPP项目推广之路。

  孟春表示,运用PPP模式来推进新型城镇化建设,确实是一个很好的选择和路径。为了更好地加快新型城镇化建设,PPP模式还要从以下几个方面持续发力。一是建立高效的协调推进机制,这里面要加强部门间的协调,形成政策合力,确立政策协同。二是提高社会资本参与的积极性,在PPP项目本身设计上要使得社会资本看到盈利点和回报机制,这需要建立科学合理的定价机制、灵活的激励政策以及政府信用的约束机制。三是提升地方政府的实施能力,特别是要提升作为“合作者”的专业能力。政府作为合作者之一,要不断完善相关的法律法规及政策体系,加快PPP上位法的研究和立法工作。四是充分发挥专业人才和专业机构的作用,积极发挥第三方中介机构的作用,鼓励咨询机构之间形成充分竞争。五是积极完善制度,控制潜在的风险,主要包括健全PPP项目相关支出预算管理制度、设定基本公共服务标准和第三方评价机制,以及实行信息公开制度等。(潘晓娟)

【纠错】 [责任编辑: 唐斓 ]
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