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大国方略:就近城镇化“拐点”近了?半月谈记者20年跟踪城镇化的观察思考
2019-01-10 07:48:48 来源: 半月谈网
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  下篇:健康推进就近城镇化“六策”

  “昨夜江边春水生,艨艟巨舰一毛轻。”中部就近城镇化出现了一系列向好的势头,值得因势利导,令人期待。但从记者的长期跟踪调研看,当前还有不少理念误区、体制机制障碍、现实困难,制约、阻碍就近城镇化的健康发展,迫切需要破解。

  ● 扭转“重城轻镇”的片面发展格局

  县城膨胀发展,挤压小城镇的发展空间,这是当前就近城镇化面临的严峻难题。

  2000年之际,记者曾报道,湖南省政府倡导大力发展县城,做强县城。那时县城的问题,主要是发展不足的问题。近年来,土地和地产成了地方财政的重要支柱。很多县忽视了小城镇发展,而是把投入和公共设施配套集中在县城城区,迅猛推进房地产建设。“城肿镇衰”现象由此不断加剧,撕裂了城乡发展。乡村学校“空巢”冷冷清清,县城学校“大班额”人满为患,就是一个缩影。急剧肿胀的县城,冲突矛盾大量增加,2018年秋季耒阳因“大班额”分流引发社会矛盾,就是一个典型案例。

  在医卫、教育等多个民生领域,很多政策都不利于乡镇。湖南怀化市溆浦县龙潭镇卫生院有170多名医护人员、160多张病床,2017年收入3000多万元,设备齐全,中小型手术绝大部分能够完成,是怀化全市实力最强的乡镇医院。龙潭镇卫生院副院长周煌告诉记者,农村合作医疗的推广复苏了乡镇卫生院,但农合政策规定,乡镇医院住院人均报销比例上限为1380元,而县医院超过2000元,这导致龙潭医院迫于费用总额控制,有时不敢收治病人。另外,乡镇卫生院药品受限制,只能使用基药500多种,一些病人只得赶往上级医院寻药问诊。他盼望龙潭卫生院能够享受县级医院的“农合”政策。此外,据记者了解,乡镇医生、教师职称评定存劣势,也是导致人才外流的重要因素。

  在龙潭镇,乡镇医院和学校改扩建,修缮多处古建筑,统一风貌打造精品旅游线路……龙潭实现就近城镇化的蓝图日渐清晰,前景看好。一些基层工作人员告诉记者,如果能够化解一些政策、体制的束缚,像龙潭这样的重点镇,“给点阳光就会灿烂”,就近城镇化的爆发力会加速展现。

  ● 务实做好“梯度建设开发”

  推动就近城镇化,需要做好规划引导,分步实施,不能一哄而上。当前最现实的抓手,是要扶持县城之外的“副中心”发展,它们当中很多已经名列“全国重点镇”。

  在“重城轻镇”的投入背景下,一些仍然能够走向繁荣的城镇,显示了就近城镇化顽强的生命力。这些镇往往历史上就是地理便利、人口相对集中的集镇。

  湖南省安仁县安平镇历史上称安平司,处于三县交界地带,交通方便。所开发的安平新城商品房和商业门面,购买者不仅来自安平镇本地,还来自周边的竹山乡、承坪乡、坪上乡,甚至相邻的茶陵县、耒阳市。安平镇成了整个安仁县经济社会发展的次中心,镇区人口达到1.5万。

  如果说县城永丰镇是“北京”,那么青树坪镇就是“上海”,湖南省双峰县当地人常用这个诙谐的比喻,道出青树坪镇的繁华。

  双峰县青树坪镇的红火,得益于崛起为全县“副中心”。此镇地处湘中,历史上就是从湘西南、湘中一带去往首府长沙的必经之地,319国道穿镇而过。青树坪镇商贸繁华,门店林立,镇上常住人口达3万人,赶集日流动人口超2万人,成为辐射周边县近30万人的中心城镇。记者在当地接触过多个行业的人士,他们不约而同为青树坪镇的发展而自豪。

  虽然历经撤乡并镇,乡镇数量大幅减少,但对于绝大部分为农业县的湖南县域而言,短期内能够成为县城之外、聚集人口与资源的中心乡镇,也只能是乡镇当中的一小部分。安仁县在较为成功地推进安平镇的城镇建设后,目前又选择了三四个条件相对便利的乡镇推进建设。小城镇建设应该推行这种适当超前引领、分步推进的“梯度建设开发”方案。

  ● 办好学校、医院应处于优先位置

  “我们去年原计划招350多名学生,后来100多名选择去县城就读。优质生源、师资都向县城倾斜,这样的趋势,对我们乡镇学校很不利。”湖南省江华瑶族自治县码市中学副校长陈仁志说。记者在校内接触了一些老师,他们不少是这个学校的毕业生,对学校充满了感情,盼望学校能够建设得更好,留住孩子们。

  教育是民生大计,当前中部地区一些乡村反映突出的民生难题,就是乡村教育萎缩。让小孩到城里接受教育,成了农民离开乡村、抛弃小城镇、蜂拥进城居住的“最大公约数”。湖南耒阳当地公务员向记者分析,城市的资源配置比乡下好多了,特别是教育。有些农村父母,宁愿在城里擦皮鞋,也要买套房子让孩子到城里读书。

  乡村学生流向县城,县城学生流向地级市或省会——生源流失,成了当今阻碍就近城镇化的一个现实难题。湖南省某县二中位于当地一个小城镇,该校校长向记者反映,2017年没被县一中录取、分数较高的学生,约有400多人去了地级市的学校求学,2018年这一数字可能达到600人。相当一部分本应被该学校录取的学生,外流走了。

  相比长三角、珠三角而言,中部地区乡镇的工业水平、经济实力薄弱。从记者的调查看,中部地区推进就近城镇化,在重视产业培育的同时,绝不能轻视乡村教育、卫生等核心公共服务。

  各个乡镇的地理、资源等禀赋有强有弱,产业培育需要一个过程,不能一蹴而就。对于相当一部分中部地区的小城镇而言,希望产业在短期内有多大作为,显然不现实。提高中部地区小城镇集聚人口的能力,要靠产业,但千万不能忽视公共服务。

  来到江华瑶族自治县码市镇中心卫生院,只见病人众多,医护人员忙碌不堪。“我们乡镇医院现在只有55张床位,CT还不能做,不只是缺设备,还缺相应的医护人员。百姓的看病需求与医院本身的建设还有一定的差距。”码市镇中心卫生院院长义家平说。

  义家平坦言,由于路途遥远,在码市工作是一种挑战。“医生的流动性比较大,我们这里只有中级职称的,副高及以上的难以留下。”尽管面临很多困难,义家平还是在不断努力,争取把码市镇中心卫生院建设好,把更多的病人留在码市。

  记者在中心卫生院感受到改变的气息、加速发展的景象:一栋投资1100万元的综合大楼正在建设,2019年会投入使用。

  ● 为重点乡镇大幅扩权、让利

  记者在目前发展势头较快的小城镇搜集到的呼吁,不约而同是“放权”“让利”。目前,省级政府向经济强镇“放权”的力度有所加大,但“让利”还不够。

  基层政府盼望在发展的关键阶段得到更多支持。作为“全国重点镇”,双峰县青树坪镇已经享受了土地出让利润返还80%的优惠政策,这笔钱也成了这个镇滚动推进城镇建设的重要资本。当地政府反映,由于用地指标审批从严,可供出让的商业土地也从紧,政府推动建设的引导资金紧张局促。

  此外,上级拨给青树坪镇基层政府的预算为3000万元,扣除人头费用的刚性支出,只余200万元,这笔钱只够聘请48名环卫工人、养12台环卫车,可用于城镇建设管理的机动资金捉襟见肘。

  溆浦县龙潭镇和湖南很多地方乡镇一样,完全是靠上面的预算拨付运转,自身几乎没有财力。所获批付的城建维护费等费用,如同“胡椒面”,与城镇体量不符,与实际所需差距较大。龙潭镇商贸市场的土地开发拍卖了1000多万元,县财政预计返还龙潭镇一部分。龙潭镇政府很期待这笔资金到位后,投入城镇建设。龙潭镇多方人士呼吁,希望能够赋予乡镇适当的财政自主权,特别是土地收益能够返回乡镇,让乡镇更加自主地推动城镇化建设。

  为了支持安平镇小城镇开发,安仁县政府将安平新城项目的土地出让收入全部用于当地道路等基础设施建设,较好地缓解了乡镇的资金压力。此外,安平镇将老城区的土地置换给开发商,带动旧城改造和新地块的开发;将农贸市场经营权转让,引入社会资本投资3000多万元建设新商城。通过这些市场化手段,实现了城镇建设的提质升级,同时又没有大规模的政府负债。

  目前,各级政府专门针对小城镇开发建设的支持政策较为缺乏。小城镇建设的污水处理、地下管网铺设等因成本回收周期长,没有社会资本愿意投入,亟待上级财政给予专项支持。

  开发商雄森公司总经理李成彬向记者表示,参与小城镇开发的企业,几乎得不到国家和地方的政策扶持。国土、规划、建设等相关部门的规费和大城市是同等标准,这些规费应有所减免,以降低企业的开发成本。

  ● 建设管理与长远发展统筹要跟上

  当前,湖南一些小城镇“五无”现象比较突出——无公厕、无下水道、无酒店、无停车场、无规范性市场。“环境这么差,谁愿意住这里?”湖南耒阳一位乡镇官员对记者说。“市里已出台《关于加快小城镇建设的实施意见》,但至今没有一个乡镇在‘生血造血’功能上有突破……”耒阳市政府部门在总结城镇化工作时曾这样描述小城镇发展的艰难情形。

  随着小城镇面积扩大和人口增长,乡镇公共服务和管理往往能力不足,出现“小马拉大车”现象。安仁县安平镇安平居委会负责人告诉记者,社区每年的环卫支出、小学的维修费用等公共支出责任,都落在了村级组织,成为难以承受之重。

  记者还注意到一个动向,现在小城镇的规划一般局限于单个乡镇,还缺乏更大空间范围和更长时间维度的规划。一方面,乡镇的道路、管网等建设要有一定前瞻性,为未来的发展留足空间,避免“野蛮生长”造成环境脏乱差;另一方面,一个小城镇的兴起可能伴随着周边乡镇的相对衰落,所以要从县级层面统筹规划,提升“重点镇”的辐射带动能力。

  作为“全国重点镇”,码市镇近两年进入城镇建设高峰期,发展迅猛。在记者走访调研中,不少码市镇基层干部认为,制约码市发展的关键在于人才。“镇干部编制119个,目前在编的只有89个,空缺30个。”当地政府人士呼吁,码市镇特色小镇建设涉及方方面面,急需城乡规划、金融财会、工程管理、环保等专业人才。提升政府管理专业化,推动城镇发展才大有可为。

  ● 发挥优势招商引资创造就业机会

  如何招商引资、发展经济,创造更多就业机会,从而将更多人口稳定在小城镇?从长远而言,这是就近城镇化的命脉所在。

  因国家保护生态、限制木材砍伐,从而失去这一传统支柱产业的码市镇,经历了一段时期的产业冷清之后,重新寻找新动能。2012年,原址在东莞的栋梁木业有限公司将生产基地搬迁到码市镇,根据自身所拥有的专利技术生产染色木皮,开拓了国内外市场,创造了100多个就业机会。

  发挥自然资源优势,码市镇除提升林木产业的技术含量,还正在试水发展康养、文旅产业。2018年5月,记者在现场看到,由江华当地企业家投资6000多万元兴建的康养医院已经破土动工,将提供集医疗、康复、养生、养老等于一体的现代医疗服务;全镇首家三星级酒店接近完工,即将开门迎客……

  农机是双峰县在全国有一定名气的特色制造业,被湖南省评定为全省县域经济特色产业。双峰县的农机产业,发源地是青树坪镇。由于双峰县将工业收缩集中在县经济技术开发区,也由于市场竞争导致重组改造,农机这一支柱产业在青树坪镇萎缩。与此同时,全镇历来较为繁华的传统商贸,近年来也受到电商冲击,众多门店在奋力转型,将线上线下经营结合起来。

  当地百姓盼望能够多引进、培育劳动密集型企业。在青树坪镇,生产打火机的雄风五金厂提供了100多个就业机会。厂长林建辉介绍,每逢招工,好多当地人排队来报名。他指着生产线上的女工说:“在我们这里做工,不必远离家乡,计件付酬,每天收入110~120元。这些工人愿意干,不愿歇一天。”这个厂目前产能还没有完全释放,容纳不了更多的就业。

  能够就地进厂工作或者创业,是现在很多在外地打工、已结婚育子的中青年农民的希望。如果能有更多人实现愿望,人口回流加快,可有力促进就近城镇化。

  事实上,支撑就近城镇化的机会,绝不止于工业和商业。农业产业化可以提供的就业机会,也不可小视。通过大力推进土地流转,青树坪镇涌现了流转土地2000多亩的“农丰祥”、6000多亩的“金土地现代农业园”等多家农业产业化企业,以及乡村休闲农业“归古旅游”公司。他们创造了不少固定或季节性务工机会,增添了农民收入,活跃了全镇人气。青树坪镇所产淮山因土壤独特而口感不凡,近年来,当地农业合作社蓬勃发展,统一品牌,电商发力,使得淮山销量大增。全镇淮山种植面积8000亩,亩均纯收入可达1.5万元。当地为挖淮山雇请的农民工,每天收入200元。

  相对沿海地区,中部小城镇在出口外贸、工业产业配套等多方面缺乏优势,但乡野之广阔、劳动力之丰富、生活成本之低,也是其核心竞争力。

  农工商并举,对于中部地区的小城镇而言,既是产业融合发展的必然,也是就近城镇化的比较优势。(半月谈记者 段羡菊 记者周楠、白田田、柳王敏对本文亦有贡献)

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【纠错】 责任编辑: 邱丽芳
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