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2020 12/ 24 08:14:43
来源:经济日报

绩效评价要跟着专项债项目走

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  进一步加强地方政府专项债券绩效管理势在必行——

  绩效评价要跟着专项债项目走

  今年,我国新增专项债规模达到3.75万亿元,实施绩效管理意义重大。目前,各地已经围绕地方政府债务绩效管理做了很多有益探索,但在评价指标体系建设等方面依然面临多项挑战。接下来,需要进一步提高评价质量,在深度和精度上多下功夫,加强相关制度建设,进一步优化协作机制。

  财政部最新统计数据显示,截至11月30日,全国累计发行新增专项债券3.55万亿元,发行进度95%。当这些宝贵的财政资金投入到各地各项目中时,如何确保每一分钱都花在刀刃上,真正释放补短板稳增长效应?对此,业内人士已凝聚共识——紧紧抓住绩效管理这个“牛鼻子”。

  各地加速探索步伐

  “地方政府债务是财政资金的重要组成部分,理应纳入预算绩效管理范畴。今年我国新增专项债规模达到3.75万亿元,实施绩效管理意义重大。”中国财政科学研究院研究员、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主任委员白景明告诉记者,分析地方政府债务绩效可以从宏观和微观两个维度切入:宏观角度主要考量其逆周期调节作用、补短板稳增长效应等;微观层面可以按照资金形成过程分为融资绩效和资金使用绩效。

  2018年,中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出力争用3年至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。此后,各地围绕地方政府债务预算绩效管理的探索步伐不断提速。比如,陕西省于2018年出台政府债务管理绩效评价暂行办法,在全国率先启动地方政府债务管理绩效评价工作。今年,长沙市财政局将绩效评价范围扩展到专项债领域,评价范围涵盖2018年至2019年以来市本级政府专项债券项目,评价金额超80亿元。

  今年下半年,山东省财政厅组织对鲁南高铁(曲菏段)专项债券项目开展绩效评价。这也是山东省首次对政府专项债券项目开展绩效评价,涉及省级政府专项债券31.28亿元。山东省还在近日出台政府专项债券项目绩效管理暂行办法,明确把评价结果作为分配各地政府债券额度的重要参考依据。

  不少地方还创新机制,将专项债绩效管理不断向前端延伸。比如合肥市让省评审库专家及业务骨干参与联审,从专项债项目建设内容是否符合专项债支持领域、项目前期是否成熟、项目收益测算是否科学合理等方面对项目严格把关。

  “从实践层面看,政府债务绩效管理是全面实施绩效管理的应有之义。”厦门国家会计学院副院长郑涌认为,政府债务绩效管理要遵循讲求绩效、防范风险,权责对等、借还匹配,全程跟踪、压实责任,公开透明、加强监督的原则。

  倾力破解多重挑战

  专项债周期长、环节多,对其进行精准科学的绩效管理并不容易。“怎样才能避免徒增工作量的形式主义?”“怎么才能让评价指标精准对应项目?”“对于多资金来源的‘拼盘’项目,如何评价财政资金作用?”记者和多位业内人士交流时,听到了这样一些疑问。

  财政部监督评价局绩效评价二处处长刘申锋表示,从近年来审计和财会监督情况看,地方政府债务还存在重融资、轻偿还,债务与项目期限错配、资金闲置浪费等问题,提高资金配置效率和使用效益迫在眉睫。地方政府债务能不能发挥预期效果关系到我国财政长期预算平衡,以及能否为经济社会发展持续提供税源。

  “当前,一些地方开展的政府债务绩效评价,有的主要是对债务管理工作的考核,有的是具体债务项目的绩效评价,如何围绕地方政府债务的‘借用管还’建立全生命周期的绩效评价工作机制还有待深入探索研究。”刘申锋认为,地方政府债务绩效管理目前在面上已经铺开了,但仍需要进一步提高评价质量,在深度和精度上多下功夫。

  在中央财经大学教授温来成看来,专项债项目绩效评价指标体系建设依然面临多重挑战。例如,如何平衡项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性;怎样做好项目事前绩效评价环节的选择与指标设计;如何在设置绩效目标时做好部门之间的配合等。

  与此同时,不同专项债项目具有不同行业属性,要对其进行科学准确的绩效评价就需要有更专业的人才队伍支持,而这方面目前依然是个短板。此外,对于惠民生补短板的专项债,公众满意度是一个重要衡量指标,这项指标具体怎么设置,如何量大面广、准确高效地获取数值和意见,也是一个难点。

  绩效监管应更精准科学

  难题需要通过实践探索来破解。“应加强事前绩效评价,从源头上做好绩效导向下的项目识别,同时应进一步完善覆盖项目全周期的信息披露机制。”中国财政科学研究院研究员、中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩认为,要利用专项债券项目绩效管理信息平台推进项目信息精细化、透明化,大力提升平台的数据统计分析、绩效信息可视化能力,为绩效监管提供强有力技术支持。

  “专项债绩效评价应坚持‘一般’与‘特殊’相结合。在绩效覆盖所有专项债券项目前提下,归纳总结涵盖内容全面、体现一般性的评价指标值,建成不同区域、不同项目、不同时间可比的绩效目标和指标库。”王泽彩表示。

  业内人士也建议进一步加强相关制度建设,进一步优化协作机制。“应加快建立地方政府债务项目绩效管理制度、工作流程、操作指引、共性绩效指标框架,以及分行业分领域绩效指标模板。”郑涌建议,应促进项目、预算和绩效管理一体化,推动实现地方政府债务项目绩效管理全覆盖,同时应加强与人大、监察、审计等机构的协调配合,加大信息公开力度,确保地方政府债务资金安全高效。

  当前,有不少第三方机构已积极参与到专项债绩效评价中,逐步积累了一些经验做法。据正衡房地产资产评估有限公司总经理张黎介绍,面对专项债项目多主体的特点,他们专门设置了两套指标,一套针对项目主管部门也就是地方政府,重点考量其对专项债的管理能力;对于项目实施单位,则聚焦在提高专项债使用绩效和提高项目运行效率等方面。面对多资金来源的“拼盘”类专项债项目,他们也化繁为简——衡量项目效果效益时以全投资情况为准。

  让专项债绩效评价简明好操作也是多方共识。多位专家认为,专项债项目审批涉及多部门,在委托其他部门开展绩效评价尤其是事前绩效评价时,指标应简明扼要,抓住关键。

  “在产出类的指标设置中,产出数量、质量指标应该充分体现行业特色。指标设置要能兼顾数据的可获性和成本。”温来成认为,在设置绩效类指标时,应注意经济效益指标要体现项目还本付息能力,生态效益指标要和项目性质保持一致,社会效益指标要能反映项目建设侧重点。记者 董碧娟

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