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香港特区行政主导型体制下的行政、立法、司法三者之间的关系

2015年03月24日 17:41:08 来源: 关于基本法问题的谈话和演讲

    香港特别行政区的自治权分别由行政机关、立法机关、司法机关行使,但香港特别行政区的政治体制不是三权分立,而是“行政主导”。所谓 “行政主导”,是指以行政长为首的行政机关在整个政权运作中处于支配性地位的一种政治体制,同时,行政机关与立法机关既互相制衡,又互相配合,而司法则独立进行审判,不受任何干涉。香港原有的总督制就是一种 “行政主导”的体制。总督凌驾于行政和立法两局之上,在港英政府中处于支配地位。香港特区继续采用了这种“行政主导”体制的模式。基本法第43 条明确规定:“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区首长,代表香港特别行政区。”这一规定确立了行政长官的主导地位,并从以下四个方面加以体现:

    (一)在特别行政区与中央人民政府的关系中,行政长官居于十分重要的地位,中央人民政府通过行政长官对特别行政区发生关系。主要表现在:“香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责”;行政长官“负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律”;行政长官“将财务预算、决算报中央人民政府备案”;行政长官提名并报中央人民政府任命主要官员,并建议中央人民政府免除主要官员的职务;行政长官“代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务”。

    (二)行政长官在特别行政区政府中处于首长地位。主要表现在:行政长官“领导香港特别行政区政府”;行政长官“决定政府政策和发布行政命令”;行政长官“依照法定程序任命公职人员”;行政长官“批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议”。

    (三)行政长官在立法程序中处于重要地位。主要表现在:行 政长官“签署立法会通过的法案,公布法律”;行政长官“如认为 立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益,可在三个月内将法案发回立法会重议”;行政长官“如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案,经协商仍不能取得一致意见,行政长官可解散立法会”。

    此外,涉及公共开支或政治体制或政府运作的法案只能由政府向立法会提出,议员个人不能提包括上述内容的法律草案。立法会议员个别或联名提出涉及政府政策的法律草案,在提出前必须得到行政长官的书面同意。在立法会上,政府法案的表决,与议员个人法案的表决机制也不同,“政府提出的法案,如获得出席会议的全体议员的过半数票,即为通过。”“立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”这些也是体现行政主导的内容之一。

    (四)行政长官在司法方面也有重要作用。主要表现在:行政长官“依照法定程序任命各级法院法官”;“香港特别行政区终审法院的法官和高等法院首席法官的任命或免职,由行政长官报全国人民代表大会常务委员会备案”;“香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件,上述文件对法院有约束力。”

    以上规定表明,香港特别行政区是以行政长官为主导的体制,不仅行政机关置于行政长官领导之下,行政长官在立法中处于重要地位,享有重要权力,在司法方面也有重要作用。这种“行政主导”体制,充分表明了行政长官是整个特区的首长,代表整个特区。所谓行政长官向中央政府负责,是以整个特区首长的身份向中央政府负责。这种独特的政治体制一方面有利于贯彻“一国两制”,有利于维护国家主权和国家安全,有利于保证香港基本法正确实施;另一方面有利于高度自治,有利于保持香港的稳定、高效,是最适合香港实际的一种政治体制。

    同时,立法会对行政长官也有一定的制约。立法会可以“听取行政长官的施政报告并进行辩论”;如立法会全体议员的四分之一联合动议,指控行政长官严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过进行调查,如调查委员会认为有足够证据构成上述指控, “立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定”;行政长官“如因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会,重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案,而行政长官仍拒绝签署”;或“因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会,重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案”,必须辞职。

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