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坚持依法治港 巩固“一国两制”——纪念《香港基本法》颁布二十五周年

2015年03月31日 11:15:20 来源: 全国港澳研究会网站

  作者:全国港澳研究会会员,香港城市大学法律学院朱国斌教授

  1990年4月4日,中华人民共和国第七届全国人民代表大会第三次全体会议表决通过《香港特别行政区基本法》(以下简称基本法)这一重要宪法性法律。基本法不仅是落实中华人民共和国政府在《中英联合声明》中申明的对香港的基本方针政策,更是为香港最终回归祖国提供直接的宪法与法治基础。1997年7月1日,中华人民共和国香港特别行政区宣告成立,基本法正式生效实施,香港历史从而翻开了新的一页。香港回归是当代中国历史和香港历史上的重大“宪法时刻”(constitutional moment),具有划时代的意义。它标志着香港宪制秩序完成了根本性的新旧更替,以及以《英皇制诰》和《皇室训令》为核心的港英旧宪政秩序的终结。

  基本法正式解决了两个重大政治与宪法问题:第一,它宣示中国政府对于香港的主权,重申香港是中国不可分离的部分;第二,它确认中央政府授权香港特别行政区依法实行高度自治体制,“港人治港”,以保持香港长期的繁荣和稳定。

  “一国两制”是新型宪政制度

  众所周知,香港自古以来就是中国的领土。1840年爆发的鸦片战争致使清政府签署接受不平等的《南京条约》,香港遂被英国占领,成为英帝国的殖民地。1984年12月19日,中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明,共同确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权,从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。

  为了“维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,并考虑到香港的历史和现实情况,中国政府决定,在对香港恢复行使主权时,根据中国宪法第31条的规定,设立香港特别行政区,并按照“一个国家,两种制度”的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变(参见基本法序言部分和第5条)。

  “一个国家,两种制度”是中国人民的智慧结晶,也体现了当时中国领导人的不凡气魄和高瞻远瞩。这不仅是一项伟大的思想创举,更是一种具有历史意义的制度创举和实践。基本法的起草历史和香港特别行政区的回归实践都充分证明了“一国两制”作为一种新型的国家结构模式的开创性、可行性和前瞻性。从比较政治制度与宪法角度观之,“一国两制”是一种具有独创性的国家宪法制度,为解决一国历史问题和中央与地方关系提供了重要参照。重要的是,“一国两制”被近十八年的回归实践证明是成功的,是具有开放性、拥有生机和活力的国家制度。

  保障香港长期繁荣稳定

  根据宪法,全国人民代表大会为香港定身制作了基本法,规定香港特区不实行与中国内地相同的社会主义制度,这既是为了保障国家对香港的基本方针政策的贯彻落实,又是充分体现“港人治港”和高度自治的政治与法律原则。

  香港作为中国的一个特别行政区,与中国其他地方行政单位比较而言,享有无与伦比的高度自治。基本法订立具体条文,授权香港特区依法实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权(参见第2条)。“特别行政区”这个新的宪法地位为香港的未来带来了的巨大生存和发展空间,为香港的持续繁荣稳定奠定了制度性基础。

  仅举数例以证明高度自治的充分性和真实性。香港特区的行政机关和立法机关由香港永久性居民组成;特区依法保障特区居民的权利和自由;特区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式;特区依法保护私有财产权;对境内的土地和自然资源,特区政府有权管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发,其收入全归特区政府支配;还有,香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除与基本法相抵触或经特区立法机关作出修改者外,均予以保留(以上参见第1章)。

  回顾特区的成功经验,香港特区经济与社会之所以能够持续平稳发展,居民生活水平稳步上升,居民权益得到充分保障,无不归功于中央政府践行高度自治的承诺和特区高度自治体制的贯彻落实。

  “一国两制”就是“和而不同”

  “一国两制”原则的核心是既坚持国家对香港行使主权,又维持香港回归前的基本政治、社会、经济制度不变。“一国”解决的是国家统一问题,即“和”。“和”就是统一与和谐。“两制”要求维持内地与香港制度的“不同”现状。所以,“和而不同”就是既有国家统一又有地区制度之分别,既维护国家宪政制度的一体又保持不同地区制度运作的相互独立。就此而言,“一国两制”就是“和而不同”,它是中国人民传统智慧的高度结晶。能否达到“和而不同”的境界是检验回归实践成功与否的客观指标。

  “两制”之下的香港存在充分的政治空间、自由的经济环境和高度的行政自治。然而,有些港人眼里只有“两制”而没有“一国”的概念,或者经济上要“一国”,政治上要“两制”。客观来看,这些人的大多数是从香港的地方利益和个人利害关系出发的,也无可厚非。但近年来有越来越多的人纯粹从民粹主义和本土主义的角度提出非分的政治要求,那就可圈可点了。从逻辑和现实来看,在一个主体为社会主义的国家内,社会主义与资本主义这两种性质不同的制度并存这一现象的确存在内在矛盾和张力。从政治发展和经济整合的趋势来看,社会主义和资本主义不会一方“吃掉”另一方,但双方会相互渗透、相互影响、相互补充,因为双方互有需要,可以取长补短、共同发展。现在看来,这种持续的互动过程也给一些港人带来了忧虑,担心“两制”不再;更有甚者,一些激进人士以捍卫“两制”之名提出“香港城邦论”、“香港自决论”和“香港民族论”。这无疑会给我们带来意识形态上的冲击,甚至引发不当的、不切实际的香港自决和“独立”的幻想和梦呢。中央政府并没有视而不见,对此深表忧虑情有可原。

  中央和特区关系的法理基础

  在宪法和基本法之下,“一国两制”又演绎为“一国两法”这种新型的法律制度安排。在“一国两制”之下,主权者(中央政府)对特区承担有作为和不作为的义务。如“作为”的义务包括:作为国家主体的社会主义制度并不施行于资本主义的香港,中央保证香港的高度自治,保障香港的繁荣稳定。而“不作为”的义务则有:中央不为特区自治事务立法,不干预任何属于特区自治范围内的事务,中央司法权不凌驾于香港法院系统等。但是,作为地方自治单位的香港特区,在从中央那里为居民争取更多权益的同时,同样应对中央政府承担义务,这包括:特区政府有维护中央政府依法治理特区的义务(如主导政治改革),特区立法和行政机关有良好管治的义务,对全国性决策(如反“独”促统)有执行的义务。一言以蔽之,一方既不能以“一国”为理由模糊特区的身份/角色甚至消灭之,另一方也不能以“两制”为依据行变相“独立”之实,搞所谓“民族自决”。

  然而,“一国两制”的形成也体现?一种建诸于政治权威秩序之上的政治义务格局,中央和特区相互负有政治义务的格局根源于此。迄今为止,鲜有论者从宏观政治学的视角深入考察中央和特区的政治义务及其形成。在中央和特区关系中,对政治权威的识别决定?对谁承担政治义务和承担多大范围的政治义务,并且说明为什么要承担政治义务。不管你认同与否,从中英联合声明到基本法的过程就是香港人识别并接受北京政治权威的过程。制定基本法的初衷(即立法原意)是“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”这两个方面(参见“序言”)。因而,中央和特区相互负有的政治义务都纳入进基本法之中。

  推而论之,特区政府对中央政府负有“维护国家的统一和领土完整”包括自行立法落实第23条的政治义务,何时立法当然要视时机是否成熟来定。那种不承认权威、形式上表现为自由主义的观点不能诠释中央和特区关系所代表的政治现实。这种倾向是有百害而无一益的,因为它甚至可能会造成无政府主义和“革命的社会主义”(见《布莱克维尤政治学百科全书》中文版,第562页),或者出现一种以人民的名义出现的、实为民粹主义的社会运动。事实上,香港政治党派社民联主张和从事的就是这样一种民粹主义的社会运动。

  在基本法之下,政治义务是法定义务,因而是无条件的。此外,中央和特区双方还相互负有道德义务。道德义务并不具有法定强制性,也可以是有条件的。中央政府从“保持香港的繁荣和稳定”这一法定义务出发,在2004年中及以后推出了一系列“挺港”措施,这是中央政府履行道德义务的表现,从而提高了中央政府的道德人格。权利和义务关系从来不是单向的,建立在自私且不公平的基础之上的关系也不会持久。特区政府和居民是否也应该经常扪心自问:对于中央政府和内地人民,我们是否已经履行了法定的政治义务和基本的道德义务?

  “依法治港”是回归实践的根本经验

  法者,治之端也。香港能否实现经济长期繁荣、法治持续昌盛、民主有序发展等善治景象,主要取决于基本法能否顺利实施和遵守。回归历史确已证明,基本法是以“一国两制”为依托的香港新宪制秩序得以成功形塑的保证书。

  香港特区新宪制秩序的前提在于保证原有资本主义制度与生活方式的不变(第5条)。以此为保障,奉消极不干预为圭臬的资本主义香港能够继续保持其在国际经济中的优势地位:截至2015年1月,香港已连续21年被评为全球最自由经济;在世界银行以新的评分基准对189个经济体的营商环境最新排名中,香港位居全球第3;在博鳌亚洲论坛发表的2014年亚太经济体竞争力评估总排名中,香港在37个亚洲经济体中排行第2位。

  “五十年不变”的另一维度在于保持香港原有法律制度不变。通过基本法(第8条),源自英国的香港普通法法律体系得以在中国法制下存续。原有法治制度在新宪制秩序下得以保留,体现了基本法对香港在回归前的法律完备、法律人员配置以及法治传统的认可与保障,更构成了作为今日香港核心价值之一的法治精神的基础。香港居民和国际社会对香港法治传统和法律制度的认同与信赖,既是香港持续吸引外国投资者的根本动因,也是香港人引以为豪和区别于内地之处。

  基于香港特区“依法保障香港特别行政区居民和其他人的权利和自由”的法律承诺(第4条),基本法第3章以列举的方式厘定了香港居民享有的各项基本权利与自由,为香港的人权保障提供了成文的宪制性依据。以被港人视为核心价值的表达自由为例,在坚决维护法治的前提下,港人不时就包括如劳工福利、文物古迹保育、政制发展、教育改革等在内的各种议题以不同方式表达意见。对此,特区政府也始终尊重居民和平聚会示威的权利。概言之,对于香港居民而言,其享有的较回归前更为广泛的基本权利和自由有赖于基本法的有效贯彻与执行,这无疑是形塑香港宪制秩序的又一重要手段。然而也要看到,“表达自由”在任何制度之下都是有界限的。不久前发生的“占领中环”运动对人民心目中的法治制度和理念无疑带来了直接的冲击。如何才能让人们重拾法治信心是现阶段应努力的重点。

  回归基本法巩固宪制秩序

  基本法历经了准备阶段(制定通过到实施开始)、法治化阶段(实施开始至政改启动)和2013年开始的民主化阶段。在最后这一阶段,基本法的着力点在于如何顺利推进“双普选”,以最终落实发展香港民主政治的远大宏伟目标。然而,香港社会围绕这一问题一直争议不断,社会也趋于分裂状态,以“占领中环”运动为代表的政治对抗将争议推向了极致。一时间,香港宪制秩序的修筑与巩固面临考验,“一国两制”的典范意义也饱受质疑。究其本质,矛盾与冲突的深层次根源在于“一国两制”之下香港宪制秩序具有某种因传统和体制差异而与生俱来的内在张力。这种张力应如何消解呢?归根结底,我们还是应该回归基本法,只有依赖基本法设定的原则和框架才能逐步解决社会冲突和矛盾,包括政治改革这一重大议题。

  实际上,被誉为“创造性杰作”的基本法所拥有的内生性独特构造具备这种消解能力。我们确信,正如香港法院认为那样,作为“活的文件”(living document)的基本法具有包容、妥协以及平衡与再平衡的制度改造能力,应该并且能够适应不断变化的社会环境。概而言之,回归基本法乃是巩固香港新宪制秩序的唯一途径。(稿件刊登在《大公报》上)

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