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黄玉山:准确认识及全面执行基本法

2015年04月10日 15:34:45 来源: 新华港澳

  文/黄玉山 香港基本法委员会委员

  今年是《基本法》颁布25 周年纪念,但回归以来社会对基本法的认识及其执行均强差人意。概括地讲,基本法由“一国”及“两制”这两个要素组成,但17 年来社会对“两制”谈论得多, “一国”探究得少。泛民人士及传媒固然强调要多照顾“两制”的差异,特区政府亦然,一直以来未有采取有效措施、有组织地宣传基本法,特别是关于“一国”的涵义。甚至是中央政府及其驻港机构,在回归初期也因要向外界显示给予香港高度自治的诚意,而较少论述“一国观念”。造成今天未能对基本法有准确的认识,其实各方都有责任。香港问题不止是“香港的问题”许多人在谈论基本法时只着重内文160条具体条文,往往忽略写在160条条文之前的“序言”。

  这个短短300 多字的“序言”,其实是基本法中最重要、最核心的纲领性文字,是基本法的“灵魂”。“序言”从历史层面提出“香港自古以来就是中国的领土”,中国政府根据《中英联合声明》恢复对香港行使主权,而“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港繁荣稳定,并考虑到香港的历史和现实情况”,国家因此根据宪法第31条,设立特别行政区,实行一国两制,及不在香港实行社会主义制度。这点说明中央对港的政策核心在于维护国家主权、在于恢复在香港行使主权。“序言”最后还指出全国人大是通过制定基本法来“规定香港特区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施”。意思即是说中央政府是通过基本法的执行,来保障香港主权及主权的行使。因此中央政府在处理香港问题的主导性是很强的、是责无旁贷的。社会上有人说所谓“香港问题、香港解决”,这是不明白基本法核心要义使然。香港问题不止是“香港的问题”,更加是“中央的问题”。没有中央,只靠香港,问题是解决不了的。

  另一个误区是没有正确地理解基本法与国家宪法的关系。有人以为有了基本法便不需要理会中国宪法了。其实,一个国家的宪法应在该国的所有领土上实施。由于香港的独特历史及现实情况,中国政府根据国家宪法第31 条,设立特别行政区,并制定基本法管治香港。因此,基本法的最终依据来源于国家宪法。有人称香港基本法为“小宪法”,我认为这个说法不太恰当,最少不准确。“小宪法”容易使人误以为这也是一个单独的“宪法”,香港不是一个独立实体,没有主权,主权属于中国政府,比较正确的说法是:中国宪法为“母法”,香港基本法为“子法”。如此理解国家宪法与基本法的关系比较合适。

  基本法内160 条条文当中,假如单从文字数量上看,可能会得到一个印象,就是有关“两制”具体安排的文字较多,涉及体现“一国观念”的条文较少。所谓“两制”,其实就是我们经常提到的“港人治港”、高度自治管治模式。基本法规定行政、立法机构均由永久性居民自行产生,资本主义50 年不变;可以发展民主政制,最终达至普选;不须向中央交税,不服兵役,不纳军饷;保持原有普通法体制及法律;拥有独立司法和终审权。以上关于“两制”的内涵,一向宣传得较多,市民对比认识也较为普遍。甚至有些人误以为上述关于高度自治的论述,就是基本法的全部,因而忽略了同等主要的“一国”涵义。

  “序言”及基本法第一、二、四章对国家主权、领土完整、中央权力、中央及特区关系,以至特区政府体制都有极其明确的论述。除了规定行政长官及主要官员由中央任免外,还表明特区政府管治权力来自中央授权,中央具有监督权力。基本法又订明香港立法会订立的所有法律都要在人大常委会备案,新订法律被认为不符合中央及特区关系的条款时,便会依法发回并失效。行政长官及立法会产生办法若有修改也是要中央批准或备案。

  基本法的解释权及修改权也在中央。这一系列有关“一国”的条文涵义应该详细地、务实地向所有巿民宣传解释清楚,使大家能准确地认识基本法。须致力树立基本法权威去年6 月国务院发表了关于一国两制实践的“白皮书”,提出了要“全面准确地理解和贯彻’一国两制’方针政策,有利于维护国家主权、安全和发展利益,有利于保持香港长期繁荣稳定”。有人误认为这又是中央新加的一道闸门, “增添新内容”。其实是这些人没有认真去探究基本法的原文, “白皮书”相对于基本法,既没有增多,也没有减少,大概只是以“画公仔画出肠」的手法,把基本法的所有内涵,更全面及准确地分析陈述而已。

  最后,要谈谈人们对基本法的取态。香港有些人认为基本法只是一份政治文件,并没有把它看成是具有宪制性意义的庄严法律,并且是香港社会发展及管治的依据。香港是法治社会,市民从来都遵守法律,但不少人往往未有用一贯尊重法律那种态度来对待基本法。特区政府及社会各界未来一定要致力于在民众当中树立基本法的权威,这样才能有效地全面执行基本法。

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