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解码欧洲一体化难局
  新华网 ( 2017-07-14 14:04:01 ) 来源: 《环球》杂志
 

    伴随着欧盟一轮又一轮的扩张,成员国之间在经济水平、价值观等等方面的多样性,导致分歧冲击共识,基于自身利益的博弈冲击团结互助精神,多重博弈常令欧盟寸步难行。

文/丁纯

  当下的欧盟,正经历着欧洲一体化进程肇始以来前所未有的艰难时刻,可谓内忧外患,危机齐聚,人心涣散,弥漫着对欧盟现状的担忧和对欧洲一体化前景的迷茫。人们不禁要问,欧盟和欧洲一体化到底怎么了?

多重危机,举步维艰

  当前的欧盟正被各种危机缠绕:难民危机、“脱欧”事件、恐怖袭击、乌克兰危机、右翼势力崛起等等,一体化进程举步维艰。

  首先,难民危机阴影仍在。叙利亚内战爆发以来,难民潮一浪高过一浪,仅德国就接收了逾100万难民。虽然在付出巨大代价之后,欧盟终于勉强控制住巴尔干方向的难民潮,但一波未平一波又起,地中海方向的难民偷渡活动再度猖獗。仅6月下旬,意大利在5天内接收了超过1万名北非难民,难民流量也丝毫没有减少迹象。

  这一危机引发了欧盟各成员国在难民接纳、费用分摊与人员自由流动等议题上的严重分歧。波兰、匈牙利等中东欧国家组成的维谢格拉德集团国家,抵制和否决欧盟的难民转移安置计划。成员国在难民处置问题上的争端正在危及欧盟本身的团结。

  其次,恐怖袭击频仍,已成常态。2017年上半年,欧洲范围内就发生了20多起恐怖袭击。频繁的恐怖袭击恶化了欧洲民众的安全感,也影响了其对难民的态度,增加了解决难民危机的难度。

  第三,英国“脱欧”的影响。6月19日,英国正式开启脱欧进程。作为欧盟重要成员国和主要经济体、联合国安理会常任理事国和拥有核武的北约主要成员国,英国的“决然离去”不仅对欧盟经济发展前景造成影响,加剧欧盟内部的离心倾向,也使得欧盟在如何处理“逃离者”上陷于两难境地:一方面,欧盟必须对英国进行惩罚,以儆效尤,预防其他成员国以脱欧为手段要挟欧盟;另一方面,一个好聚好散的“分手协议”,能够最大限度降低英国“脱欧”对欧洲经济造成的负面影响。

  英国政坛自身也波诡云谲,随着英国首相特雷莎·梅豪赌失败,围绕“软、硬脱欧”展开的博弈进入白热化阶段。在未来两年甚或更长一段时间内,围绕公民权利、边界和“分手费”问题的“脱欧”谈判将耗费双方大量精力。

  另外,乌克兰危机、叙利亚危机等传统意义上的美俄博弈令欧盟持续遭遇“外部强冷刺激”,美国新总统特朗普的走马上任进一步加剧了欧盟的刺痛感。带有民粹色彩的特朗普政府奉行“美国优先”,在贸易、欧元乃至欧盟本身的存在价值上与欧盟意见不一,还要求欧盟各国“履行盟友义务”,分担防务开支,进一步加重了欧盟的防务与安全压力。

  最后,经济复苏不够强劲和稳固。尽管始于2009年的欧债危机已渐远去,经济复苏趋于明显,但整体经济运行状况依然飘忽不定,欧洲央行仍不敢撤出量化宽松政策。据相关机构预计,欧元区今年经济增长率为1.7%,失业率在9.4%的高位,整体债务率为90.3%;同时,成员国经济表现分化明显。在德国等核心国家已经走上较为稳健的复苏道路的同时,意大利银行业危机和希腊债务危机却仍持续发酵,甚至可能蔓延至整个欧元区。希腊经济在经历了前后三轮纾困之后难见起色,经济连年萎缩,失业率始终维持在20%以上的高位,债务比率高达179%,不得不向欧盟要求第四轮纾困以艰难度日,似乎难以走出恶性循环。

  凡此种种,引发欧盟各国内部越来越强的民粹主义思潮和愈发严峻的离心倾向。为了避免出现英国式“脱欧”的多米诺骨牌效应,欧盟领导层不得不放弃一贯坚持的“一个也不能少”和“齐步走”的一体化方针。2017年初,欧盟委员会主席让·克劳德·容克发表了关于欧盟未来的白皮书。在白皮书中提出的五种欧盟未来发展路径选择中,“多速欧洲”作为一个公开提出的正式选项赫然在目,即允许欧盟内不同国家间的一体化深化程度、成员国向欧盟让渡权力范围不同,这预示着欧洲一体化走到了一个关键的十字路口。

冰冻三尺,非一日之寒

  欧洲社会目前所遭遇的困境和欧洲一体化不进则退的尴尬局面,背后有着深刻的结构性根源和诱因。较为突出的主要有:

  第一,关于欧洲一体化目标的分歧缠绕始终。即在“最终要建成一个怎样的欧盟”这一“终极问题”上,不同成员国之间、欧洲领导人之间始终存在着“路线之争”:是建立一个“欧洲合众国”,还是维持一个主权国家的联盟,即“联邦”和“邦联”之争。

  从欧洲领导人层面来看,既有莫内(法国政治家,欧洲统一运动“总设计师”)、阿登纳(联邦德国首任总理)、德洛尔(前欧共体委员会主席)、科尔(德国前总理)和希拉克(法国前总统)这样致力欧洲一体化深化的联邦主义者,也有撒切尔(英国前首相)、卡梅伦(英国前首相)这样的主张实行有限一体化的邦联主义者。

  简而言之,法德和英国的声音代表了欧盟成员国的两个“阵营”。当一体化遭遇挫折和困境时,那些对“欧洲合众国”理想缺乏兴趣的国家自然会显露出“个人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”的秉性。这其中,既有与英国一样有底气“用脚投票、寻求单干”的国家,也有一些只希望搭上欧盟发展的便车、不情愿为一体化承担义务的国家。

  第二,“顶层设计”的先天性缺陷。过于理想主义、过度强调欧式民主原则和成员国授权的一体化设计,不仅使得欧盟体制和程序过于繁琐复杂,而且造成沟通成本大增,降低了欧盟运行效率。

  特别是最近十几年,伴随着欧盟一轮又一轮的扩张,成员国之间在经济水平、价值观等等方面的多样性,导致分歧冲击共识,基于自身利益的博弈冲击团结互助精神,多重博弈常常令欧盟寸步难行。比如维谢格拉德集团成员如波兰、匈牙利等,目前在多个议题上向过去60年来领导一体化的“法德轴心”发出质疑。欧盟内部类似纷争不断。

  第三,欧盟的快速东扩使得一体化扩大的步伐远超深化的节奏,成员国间的理念认同、经济水平、社会发展程度等差异难以弥合,一体化同步尤其困难。

  苏东剧变后,欧盟迅速东扩,于2004年5月和2007年1月两次将共计12个新成员国纳入欧盟。由此一来,欧盟成员国相互间经济、社会差距急剧增大:2016年,“老欧盟”15国人均GDP达到31000欧元,而中东欧国家中发展水平较高的捷克也只有16400欧元,相差近1倍,最低的保加利亚则不及老成员国水平的1/5;在理念和社会价值观上,新成员国政府也正在日益显示出其不同于老成员国的倾向。

  第四,欧洲人曾引以为豪的福利制度不仅难以为继,给社会造成的负面影响也越来越突出,严重削弱了各国的竞争力,难以应对全球化和老龄化挑战。

  一方面,花销巨大的福利制度造成了企业的高税负,挤占了公共投资,不利于生产率的提高,同时加重了财政负担,推高了财政赤字和公共债务。2015年,欧盟GDP的19.2%、财政支出的40.6%被用于社会保障支出。当年欧盟国家公共债务的比例高达85%,其中希腊则更是高达177%,远远超过了欧盟《稳定和增长公约》所规定的公共债务不能超过GDP60%的上限。

  另一方面,与劳动生产率发展不相适应的、过于慷慨全面的社会福利保障,也使得欧洲国家劳动力市场僵化严重,失业率居高不下,加剧了社会矛盾和贫富分化。2015年,从每个劳动者年均工作时长来看,德国是1386小时,法国1482小时,而美国则是1786小时。而从失业率来比较,欧盟成员国平均失业率达到9.4%,希腊和西班牙则更是分别达到了25%和22%。同期美国和日本分别约为5%和3%。

  第五,欧洲近来遭遇的难民危机和恐怖主义威胁相当程度上与欧盟坚持“欧式民主”,强行推行“价值观外交”和移民融合政策失败密切相关,一定程度上也是其追随美国实施对外干预外交政策种下的苦果。所谓“阿拉伯之春”爆发后,法、英等欧洲国家紧随美国的脚步,参与对利比亚、叙利亚等国的军事行动,在中东和北非掀翻了一些被西方视为“独裁者”的政权,结果不仅没有为当地带来民主、自由和发展,反而使得原有的政治、社会秩序在内战中支离破碎,不仅造成了数以百万计的死伤,也给欧盟带来了始料未及的百万难民潮,还为“伊斯兰国”等恐怖主义势力的成长提供了肥沃的土壤。

  囿于人道主义价值观,欧盟无法对汹涌的难民潮关上大门,对如何有效解决难民危机带来的冲击一筹莫展。据估计,即使在极为理想的条件下,德国也需要为难民支付多达9000亿欧元的开销,还要面临难民难以融入主流社会等棘手状况;对于经济状况不佳的意大利、希腊等主要难民“上岸国”而言,接收难民更是其难以承受的重负。

  恐怖袭击的频现一方面暴露了欧洲社会一直标榜的民主、平等和自由理念在现实中存在的问题,即对外来移民尤其是穆斯林移民二代来说,这些理念难以企及。恶劣的生活环境、不公平的求学和就业机会、人为的歧视和极端组织的蛊惑以及移民融合政策的失败等都是成因。另一方面也反映了欧盟在司法、内务等领域囿于过度的隐私保护等在信息共享和反恐合作上的缺失。

  第六,在一体化的实施和推进进程中,尤其是近些年来,在内、外挑战空前严峻的形势下,欧盟及其成员国缺乏坚强领导,一些政治家的战略眼光、责任担当和政治手腕不足,也成为欧盟的一个软肋。

  一方面,一些原本应当承担领导国家职责的政治家,一半无奈一半自愿地跟着“民意”指挥棒走;另一方面,“民意”成了政治斗争的工具,“公投”作为代议制的补充却屡屡充当了政治舞台的主角,事关国家长远发展的严肃议题被轻易交付给缺乏必要信息和决策经验的民众。

  以上种种问题,使得疑欧主义和民粹主义一度甚嚣尘上,成为欧洲继续一体化的拦路虎。

前景可期,任重道远

  当然,应当看到,相比于过去几年各种危机集中爆发的最艰难时期,欧盟正在逐步走出最黑暗的低谷。

  经济层面上,出现了复苏迹象。2017年第一季度,欧盟28国GDP同比增长1.9%,继续在缓步复苏的通道中行走;而长期困扰欧元区经济的通胀问题,也在欧洲央行持续的量化宽松政策下恢复到了略低于2%的水平。

  政治层面上,极右翼疑欧主义政党在荷兰、法国的大选中失败,增强了欧盟继续推进欧洲一体化的信心。6月23日,法国新任总统马克龙承诺法德“将用一个声音说话”,共同为眼前的问题寻找解决方案。法德核心的巩固,会为欧盟稳定局面、逐步解决当前面临的种种问题奠定良好基础。欧洲民众对于欧盟的认同与信心也有所恢复。根据“欧洲晴雨表”春季调查的数据,对欧盟持正面印象的受访民众比例增加了5个百分点,信任欧盟的受访民众比例增加了6个百分点。这对于亟需重获民意基石的一体化进程而言无疑是雪中送炭。

  同时,危机和问题也将倒逼欧盟进行体制改革。“多速欧洲”策略的提出,即表明欧盟已准备放弃不合时宜的理想主义,力图使政策适应现实;法德首脑在会晤中也将推进欧盟机制改革作为新一轮法德合作的关键内容。长期来看,由于欧洲自身的相对衰落趋势未改,面对各种内外挑战,“抱团取暖”、推动一体化深入发展仍是各成员国的共同利益。因此,尽管一体化的未来之路不可避免地充满曲折艰难,但仍会处于不断完善、不断推进的进程中。

  (作者系复旦大学欧洲问题研究中心主任)

来源:2017年7月12日出版的《环球》杂志 第14期

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