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北京的领保服务实验
  新华网 ( 2018-01-17 07:31:02 ) 来源: 《环球》杂志
 

    北京市于2016年7月开始,通过政府购买社会化服务的形式,搭建了北京市领事保护服务平台,显著提高了领保信息的收集和研判效率,在国家提倡的“大领保”机制建设上迈出了探索的步伐。

文/《环球》杂志记者 张月 张海鑫

  2017年10月26日上午,北京市领事保护服务平台发布了一则关于中国留学生在澳大利亚被殴打的信息,显示3名中国留学生被当地青年连续三天追踪殴打,其中1名留学生来自江西景德镇,另外2名来自云南昆明。这一信息同时推送到了外交部、北京市人民政府外事办公室(以下简称北京市外办)相关人员的手机上。

  信息发出之后,平台工作人员很快与涉事学生及当地政府取得联系,了解到当地留学生情绪不稳定且有报复倾向,又在平台上发布了预警。后来,该事件在当地持续发酵,国内媒体开始跟进报道。

  这样超前、准确的信息推送在过去一年成为常态,帮助外交部、北京市外办第一时间掌握海外安全事故的真实情况。

  能做到这一点,得益于北京市外办的机制创新——以购买社会化服务的方式构建海外安全风险监控平台。有专家认为,这种合作模式符合中国“大领保”机制的要求,填补了中国领保工作信息化建设的一个空白。

“我们还没有做到,他们先做到了”

  中国政府一直高度重视涉外应急工作。2016年全国两会政府工作报告指出,要“加强海外利益保护能力建设,切实保护我国公民和法人的安全”。

  据统计,2016年中国出境旅游人数已增至1.22亿人次,境外注册中资企业超过3万家,在海外工作、生活、求学的中国公民达数百万人。面对繁重的工作压力,领事保护专门机构级别低、人员少,“小马拉大车”的现象日益突出。外交部领事保护中心负责人告诉《环球》杂志记者,“领保中心只是一个编制15人的小团队,驻外使领馆直接从事领事保护的官员每个馆平均不到1人,几乎所有人都在超负荷运转。”

  以往政府部门在进行领事保护服务工作时,往往是在接到相关单位通知或者受害人求助后才开始介入,有时会处于被动反应、疲于应对的状态。自2016年起,仅北京市外办处理的境外领保事件就超过百起。目前,境外突发事件呈逐年递增、多点频发态势,迫切需要领保机构进行机制创新,以满足不断扩大的领保服务需求。

  为扭转被动应对的状态,2013年,北京市外办成立领事保护处(以下简称领保处)。2016年7月,领保处以政府购买社会化服务的方式与新华网合作搭建了北京市领事保护服务平台。

  该平台集事件资讯、出国常识、安全教育等诸多内容于一体,重点突出涉外信息的收集、分析及研判,对各类涉外安全数据进行实时监测分析,及时识别有可能发生的涉外安全事件。

  北京市外办领保处处长李龙杰告诉《环球》杂志记者,有时领保服务平台掌握的信息比外交部还要快。比如,2017年8月20日下午,北京市领事保护服务平台发布了一则关于泰国清迈车祸受伤人员的详细身份信息,显示11名中国游客在事故中受伤,其中7名来自浙江,4名来自广东。此时,距离平台工作人员获悉事故发生的时间,仅过去了15分钟。

  “北京市外办想到了外交部的前面,我觉得这个项目很有创新意识,有些事我们还没有做到,他们先做到了。这样的平台在全国外事办中是第一个,填补了领事保护工作中信息化建设的空白。”外交部领事保护中心常务副主任杨舒告诉《环球》杂志记者。

  杨舒认为,平台现在已经开了一个很好的头,“信息收集这方面做得非常到位,对于我们掌握海外突发事件是很有帮助的”,“如果有突发事件,平台肯定会推送短信过来”。

  运行一年来,北京市领事保护服务平台的影响范围覆盖了市发改委、商委、旅游委、口岸办、法制办、通讯管理局、各区政府等近30家政府机构,700多家出境游旅行社、涉外企业等机构用户,以及大量个人用户。用户对其价值评价集中体现为“全面、及时”,“融常识、资讯、实用信息为一体,极具参考价值”,“操作便捷”等方面。

  北京市外办此项创新得到外交部领事司、安全司等部门的肯定,也受到其他省市外事部门的关注。有专家认为,此模式具有在全国范围内进一步推广的价值。

让专业的人做专业的事

  2016年7月,北京市政府涉外安全防范机制建设服务项目公开招标,新华网和中科软科技股份有限公司组成的联合体中标。北京市政府对这一项目功能的定位是:事前预警、事中协助处置和事后协助善后。

  李龙杰说,政府向第三方购买服务,既节省了以往信息化建设中需要承担的软硬件设备购买和维护成本,又节约了人力投入。“政府别什么都揽,应该让专业的人做专业的事。”

  据悉,项目主要通过新华社海外信息采集网络和新华网技术监测渠道,对全球各地发生的领保事件,特别是涉及北京市民和北京企业的事件,进行及时了解、核实,以确保北京市外办能及时、准确地应对和处置。

  2016年12月24日,利比亚一客机被劫持到马耳他,新华社驻当地记者第一时间确认飞机上没有中国乘客,项目方将此信息通报北京市外办,时效性远快于其他渠道。

  “相比外交人员,媒体人员的活动更加灵活,在信息收集上的优势显而易见。驻在国对于外交人员的行为会比较戒备,一些行为很容易被过度解读,权威媒体的信息网络能在很大程度上弥补这一不足。”中国原驻布隆迪大使、外交部原外事管理司副司长、南南合作促进会理事郁序忠告诉《环球》杂志记者。

  “通过政府购买服务的形式,可以充分发挥媒体在信息网络搭建与收集方面的优势,也符合国家一直提倡的‘大领保’机制建设,即中央、地方、企业、使领馆、公民五位一体。”外交学院科研处处长夏莉萍教授说。

丰富领保手段

  除了信息收集,北京市领保服务平台还生成周报、月报、专报等报告,对相应阶段或国别发生的领保事件进行总结和分析。同时根据外事办的要求,对领保工作所需的资料进行收集,如定期分析一些重点国家的安全情况,翻译其在领保方面的法律法规资料等。

  “2016年里约奥运会前,巴西安全形势不太好。我们做了巴西专题,分三篇报告分析研判了巴西的安全状况,报送给市领导和奥组委相关部门,得到很好反馈,他们认为很及时,具有参考价值。”李龙杰说。

  此外,领保服务平台还绘制了中资机构风险地图,将海外中资企业的具体位置在全球地图上进行标示。“如果当地安全形势恶化,这个数据可以为处置突发事件甚至撤侨做准备,避免在撤侨时发生准备物资不足等情况。风险地图的数据是动态调整的,目前的规划是在地图上一年增加100家企业。”李龙杰说。

  首都师范大学教授李军认为,北京市外办借助社会力量利用信息技术的创新做法,在一定程度上解决了领事保护手段单一的问题。以往领保工作是依靠各个领事部调研人员走到一线获取信息,或者通过传统媒体渠道了解权威信息,很难实现领保的全覆盖,也常常让工作陷入事后处理的被动状态中。

  “使馆内部经参处、领事部、文化处、教育处等都分属不同部委,工作侧重点和流程各不相同,有的信息不能实时沟通共享,致使一些重要信息遗漏。现在通过北京市的尝试,可以让领事人员第一时间掌握领保事件的信息。”李军说。此外,不是所有的出境人员都会在使馆备案,这块空缺也需要平台来填补。

  “同时,通过平台的推广,更多人了解到不同国家的安全隐患、法律法规、风土人情,对于提高企业和国民的公共外交意识也有重大意义。”李军说。

平台功能将拓展

  经过一年的运行,北京市领事保护服务平台已实现设定的“事前预警”功能,下一步,平台将拓展其作用,逐步实现设定的另外两项功能,即事中协助处置和事后协助善后。

  李龙杰说,“事中处理和善后阶段,我们都希望通过信息化的手段更好地辅助人工来实现。每次事件处理之后,总结出一套规范化的东西,录入系统,按步骤处理,这样即使是一个不熟悉处理流程的人,也能根据系统的指导按步骤处理突发事件。”

  据介绍,这方面对项目的要求是每年收集500个案例,并从案例中总结出经验再加上专家的建议,写成公式,录入平台。

  关于未来的发展方向,郁序忠建议,新平台应建设成为外交部中国领事服务网的有力补充,避免重复劳动。他说,“领事馆由于人员设置限制,加上事务性工作拖累,只能兼顾关注一些重大事件,信息获取也相对静态。新平台可在动态性方面多发挥优势。”

来源:2018年1月10日出版的《环球》杂志 第1期

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