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美国重返TPP难点推演
  新华网 ( 2018-05-08 07:30:47 ) 来源: 《环球》杂志
 

    特朗普可能确有重返TPP的意愿,但前提是获得比原先协定更好的待遇,体现“美国优先”,而这样的诉求,包括日本在内的TPP原成员恐怕无法满足。

苏庆义

  4月18日,美国总统特朗普与到访的日本首相安倍晋三在美国佛罗里达州海湖庄园举行了会晤。在随后的记者会上,特朗普表示,他不想回到跨太平洋伙伴关系协定(TPP),更倾向于达成美日双边自贸协定。

  1月份以来,特朗普曾两度释放美国可能重返TPP的信号,最近一次是在安倍访美前6天。由于美国和日本是TPP最核心的国家,特朗普的信号释放一度大幅提升了外界对美国可能回归TPP的预期。

  但是,美日领导人会晤后的最新表态,给刚上升的预期泼了盆凉水。对此,分析人士认为,特朗普可能确有重返TPP的意愿,但前提是获得比原先协定更好的待遇,体现“美国优先”,而这样的诉求,包括日本在内的TPP原成员恐怕无法满足。

美国还停留在说辞上

  2017年1月,上台伊始的特朗普签署行政命令,正式宣布美国退出TPP,其余11个国家只能无奈接受“群主的抛弃”。此后,在日本力促下,11个国家对协定内容进行了修改,达成了“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP),并于2018年3月在智利圣地亚哥签署了协定。“瘦身版TPP”虽已出炉,但有关美国重返的讨论从未间断。

  2018年1月底,特朗普首次释放出重返TPP的信号。他在瑞士举办的达沃斯世界经济论坛年会期间接受媒体采访时说:“我告诉你一个大新闻——如果我们能敲定一个比之前好得多的协议,我会加入TPP。”

  时间进入4月中旬,特朗普在与几个农业大州的州长和议员们开会时再度表示,已责成美国贸易代表罗伯特·莱特希泽和白宫国家经济委员会主任劳伦斯·库德洛研究重新加入TPP的可能性,“再次考虑是否有可能谈成更好的协议”。

  仅用了一年的时间,特朗普就显露出对TPP态度转向的迹象,其背后可能有三个方面的考虑。

  首先,安抚批评他草率退出TPP的反对之声。TPP是奥巴马政府重点推出的“拳头产品”,但特朗普一上台就退出,美国政界和学界的批评声音不绝。

  其次,意识到TPP的区域影响力。特朗普政府当初退出TPP的主要原因是美国国内因素,兑现其竞选承诺,并未认真考量TPP的海外影响力。但TPP是奥巴马政府一手打造的贸易政策产品,客观上对区域内其他未加入TPP的大国存在影响。对于在3月份挑起对华贸易摩擦的美国政府而言,TPP可能被寄望拥有新的“功能”。

  第三,获取CPTPP成员支持。退出TPP,严重损害了美国信誉,而CPTPP成员是美国的重要贸易伙伴,特朗普政府要想扩大美国出口,改善美国贸易不平衡,需要这些成员的支持。

  但是,短期内美国重返TPP的可能性并不高,更多还是停留在言辞上。

  首先,特朗普的“要价”很高。特朗普虽然多次释放重返TPP想法,但他同时也在不断强调一个前提,即重返TPP,要能获得更加有利于美国的条款,换句话说,重返TPP必须遵从特朗普的美国利益最大化、让美国“再次伟大”的基本立场。4月18日,特朗普再度强调了这一观点,除非其他国家提供“无法拒绝”的协定条款,他才能接受重返TPP。

  其次,重返TPP并非美国政府2018年的贸易政策重点。根据美国贸易代表办公室(USTR)2月底发布的《2018贸易政策议程和2017年年度报告》,2018年特朗普政府将寻求与CPTPP成员加强双边经贸联系,致力于和还没签署自贸协定的5个CPTPP成员谈判双边自贸协定。

CPTPP成员的盘算

  同时,美国能否重返TPP还取决于目前已达成CPTPP的11个国家的态度。有观点认为,从自身利益出发,这11个国家是欢迎美国重返TPP的。安倍18日在与特朗普会晤后就对媒体说,日方认为TPP是日美两国最佳选择。

  但是,这11个国家已在3月份达成了CPTPP,这就让情况变得更加复杂。虽然CPTPP在战略影响力、贸易总量上较TPP大幅缩水,其贸易标准也较前者低了不少,但“十鸟在林,不如一鸟在手”。对于CPTPP成员而言,先让CPTPP生效,再让美国加入,无疑比直接和美国谈重返TPP更加有利。原TPP的两位重要成员澳大利亚和新西兰已表示,欢迎美国重返TPP,但前提是符合各方利益,并表示重谈会比较困难。

  根据TPP原来的生效条件,美日两国均握有否决权。但CPTPP中没有成员握有否决权,只要有6个成员批准协定,60天后,该协定就将生效,因此CPTPP生效障碍不大。在CPTPP生效后,其成员会更加欢迎美国加入,因为无论美国如何“要价”,CPTPP成员都可以在享受CPTPP好处的同时进行谈判,谈判是否成功都不影响成员利益。而且,需要指出的是,由于谈判时CPTPP已经生效,对美国而言,准确的说法并不是重返TPP,而是加入CPTPP。

  简言之,CPTPP成员目前的最优选择是推动CPTPP尽早生效,然后再欢迎并静候美国加入。

谈判难点推演

  未来,美国如果真决定重返TPP或者加入CPTPP,其面临的谈判之路不会平坦。首先需要激活CPTPP暂停的TPP条款,而更难的地方则是就特朗普政府的新“要价”达成妥协。

  CPTPP搁置了TPP中不符合其他成员利益、重在保护美国利益的29项条款,涵盖的领域包括海关监管与贸易便利化、投资、服务贸易、金融服务、电信服务、政府采购、知识产权、透明度与反腐败等。

  其中,与投资和知识产权相关的条款删减尤为突出。在投资领域,对投资协定的相关定义、仲裁等都进行了搁置,更多维护了东道国的主权,削减了对外国投资者的保护。在知识产权领域,CPTPP缩减了国民待遇的保护范围,减少了保护内容,缩短了保护期限,保护措施也不再严厉。这使得CPTPP对知识产权的保护力度比TPP弱了不少。

  美国要加入CPTPP,必然会要求激活上述搁置条款。如果特朗普政府仅要求激活这些条款,谈判的难度应该不算大,毕竟之前已经谈成了。但鉴于特朗普的风格和他上任以来的表态,很可能会在激活这些条款的同时提出更高“要价”,这将导致谈判非常困难,因为原本这些条款就是在其他成员做出巨大让步、在非常艰难的情况下谈成的。

  对于特朗普的新“要价”,目前只能依据其在重谈北美自贸协定(NAFTA)、美韩自贸协定中的行动进行推测。比如,特朗普可能会要求CPTPP成员进一步降低关税,扩大零关税产品比例,加大服务业和对外商投资的开放力度。对于美国具有优势的产品,特朗普很可能会要求CPTPP成员的市场开放力度更大,以便促进美国出口。此外,特朗普政府或许还会像重谈NAFTA那样,要求原产地规则中专门规定来自美国产品的比例。

  这些“要价”对于CPTPP成员而言将非常难以接受,除非特朗普政府也做出较大让步。而让步并非特朗普政府的风格,因此,这些新的“要价”将成为谈判的最难点。至于谈判的形式,有可能是与CPTPP所有成员一起谈,也有可能是与部分国家在TPP或CPTPP的框架下签署双边补充协定。

  (作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员)

来源:2018年5月2日出版的《环球》杂志 第9期

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