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WTO改革的稳与进
  新华网 ( 2018-08-30 11:16:23 ) 来源: 《环球》杂志
 

    中国是世界上最大的货物贸易国,WTO改革对中国至关重要。中国应结合自身定位,以问题为导向,主动针对具体问题提出建设性方案;在维护WTO基本宗旨和基本原则前提下,推动尽快启动WTO上诉机构法官遴选程序,同时,不断增强多边贸易体制的包容性和代表性,渐进性地推动WTO在新议题上的规则调整或拓展。

文/屠新泉 李思奇

  经历半个多世纪的发展,以世界贸易组织(WTO)为代表的多边贸易体制在促进全球贸易增长和维护世界经济稳定上的作用,得到了全球大多数国家的认可。

  当然,随着世界经济的发展,WTO及现有的多边贸易体制也需要进行改革,以适应前者的变化。今年3月以来,美国单方面挑起大范围经贸争端,单边主义、贸易保护主义倾向日渐浓厚,让全球感受到加速WTO改革、更好维护多边贸易体制的紧迫性。

  如今,美国已采取了不少极限施压的办法逼迫WTO改革,遭到外界普遍批评。而欧盟、日本、加拿大等世界主要经济体则已在酝酿自身的WTO改革方案,中国也与欧盟建立了世贸组织改革副部级联合工作组。

  中国是世界上最大的货物贸易国,WTO改革对中国至关重要。中国应结合自身定位,以问题为导向,主动针对具体问题提出建设性方案;在维护WTO基本宗旨和基本原则前提下,推动尽快启动WTO上诉机构法官遴选程序,同时,不断增强多边贸易体制的包容性和代表性,渐进性地推动WTO在新议题上的规则调整或拓展。

“协商一致”原则不能弃

  “协商一致”和“一揽子协定”是WTO谈判机制的两个基本原则,前者规定了各成员参与多边贸易谈判的方式,即通过协商寻求各方都能接受的决定;后者规定了议题打包谈判的模式,即“所有议题都必须由全体成员进行协商,且必须由全体成员同时采纳通过”。

  对于“协商一致”原则,其最大优点在于通过谈判和调和的方式扩大各方参与,鼓励各成员就各项议题充分表达观点,平衡实力不对等的发达成员与发展中成员的权利和义务,预防决策中的绝对垄断情况。但当前一些成员将多哈回合谈判举步维艰的困境归咎于“协商一致”原则,认为其降低了WTO谈判效率。

  不过,贸易谈判涉及成员的权利和义务,如果不是协商一致的结果,很难强制成员履行。并且,当前多边贸易谈判的低效更多反映的不是谈判成员数量庞大的规模问题,而是谈判成员间利益分歧巨大的结构性问题。倘若放弃“协商一致”原则,就等于放弃了WTO这个“成员驱动型”组织的核心要义,削弱了WTO民主参与和决策正当性的保障。

  在保留“协商一致”原则的前提下,是否可以适当放开“一揽子协定”的要求,对诸边谈判(部分WTO成员参与的谈判)采取更加开放和鼓励的态度?当前WTO改革的重点,也在于如何将诸边谈判更好地纳入WTO多边体制框架内。

  从理论上讲,适用于无条件最惠国待遇的诸边协议对于贸易规则多边化和非缔约方而言更加有利,但可能会存在“搭便车”问题。那么,能否根据不同类型的诸边协议有条件地适用最惠国待遇?例如,对于主要涉及市场准入的议题或部门,如《环境产品协议》,应坚持协议包含尽可能多的成员参与,实现关键多数并按照最惠国待遇原则适用最终成果,在谈判中给予发展中国家过渡性或差别待遇;对于主要涉及规则制定的议题或部门,可否采取《政府采购协议》模式,即协议仅适用于签署的成员,同时开放谈判进程,为协议未来的扩展做好准备。

  其次,当前的WTO体制下,缺乏关于诸边谈判的特定规则或框架设计,采取的是“一事一议”的方式推进诸边谈判。这样带来的问题是缺乏可预见性。那么可否制定一个发起、开展和执行诸边谈判的工作程序,设立诸边谈判的专属委员会或工作组,明确非参加方的权利、明确诸边协议与争端解决机制的关系等,将诸边协议作为未来一段时期内推动WTO进程的主要谈判方式。

维护争端解决机制的正常运转

  当前,WTO面临的一个危机,是其上诉机构(WTO贸易争端解决终裁机构)法官空缺问题严重,由7名法官组成的上诉机构,目前仅余4名法官,而通常一件贸易诉讼案的上诉审理需要3名法官,这导致WTO争端解决机制可能遭遇瘫痪的风险。从2017年开始,美国就一直在刻意阻碍启动上诉机构法官的遴选程序,以逼迫WTO做出有利于美国的让步。

  美国当前诟病较多的一个问题是上诉机构在案件审理过程中对规则的解释超出了规则文本规定的范围,存在“法官造法”现象。这个问题非常复杂,世贸成员对是否存在该问题以及能否解决该问题,存在不同看法。上诉机构审理案件时虽不能增加或减少世贸成员的权利和义务,但不可避免地需要澄清世贸规则,是否构成“法官造法”在有些情况下并无客观判断标准。

  对美国关注的其他一些程序问题,世贸成员可考虑在维护上诉机构独立性及其裁决权威性的前提下,对争端解决机制中的上诉程序进行澄清或修改。例如,上诉机构审理超过规定的90天期限,上诉机构法官任期届满后在什么情况下可以继续完成手头案件的审理等。美国作为重要的世贸成员,应当切实维护多边贸易体制,立即同意启动上诉机构法官遴选程序,不再人为设定前提条件。

增进民众对贸易政策理解

  同时,还可推进WTO贸易政策审议机制方面的改革,以增进各成员民众对于贸易政策的理解。贸易政策审议机制是WTO对各成员的贸易政策进行监督的重要途径。但当前的贸易政策审议机制在推动成员改革贸易政策上作用有待提升。造成这一问题的一个重要原因是贸易政策审议的工作都在WTO日内瓦总部进行,各成员的公众及相关方的关注度和知情度都不够。

  建议可在各成员境内城市开展贸易政策审议工作,一是可以让各经济体更高级别的官员和能够对政策制定负责的官员直接面对其他成员的提问,更直接地了解其他国家或地区对自身贸易政策的关切,增进彼此交流;二是可以让被审议成员的商业团体、媒体、公众有更直接了解本国或本地区贸易政策的机会,增加公众对于贸易政策的理解。

  此外,中国还可在增强WTO各个专门委员会作用、加强WTO与商界学界交流、增进成员履行WTO有关透明度的义务等WTO成员关注的领域发挥作用,促进其改革。

  WTO改革是一项漫长而复杂的过程,不能一蹴而就,正如商务部新闻发言人高峰所言,中国希望通过渐进式改革,确保WTO基本宗旨不变,基本原则不受挑战,同时,增强WTO的权威性和领导力,强化自由贸易原则与多边贸易体制的基本功能和作用,更好地促进全球自由贸易和经济全球化。

  (屠新泉系对外经济贸易大学中国WTO研究院院长)

来源:2018年8月22日出版的《环球》杂志 第17期

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