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里海公约22年谈判路
  新华网 ( 2018-09-10 06:57:23 ) 来源: 《环球》杂志
 

    里海公约的签署,讲述了里海从“乱”到“治”的转变,也展示了“搁置争议”的智慧。

孙壮志

  哈萨克斯坦、俄罗斯、阿塞拜疆、伊朗、土库曼斯坦五个里海沿岸国家领导人8月12日在哈萨克斯坦的阿克套签署《里海法律地位公约》(简称里海公约)。

  里海公约的签署,讲述了里海从“乱”到“治”的转变,也展示了“搁置争议”的智慧。一场历时22年、共计50多次的谈判磋商告一段落,取得标志性成果,这对里海地区的长期稳定和资源开发意义重大。

法律地位之争

  里海面积约39万平方公里,是世界上最大的咸水湖,也称为“海迹湖”,一万多年前曾与黑海连为一体。上世纪90年代之前,里海被认为是苏联和伊朗之间的界湖。根据1921年和1940年两国签订的条约,里海水域由双方共管,只允许俄罗斯和伊朗的船舶航行。由于里海水体巨大,在世界上属于特例,没有明确界定为“湖”还是“海”,由此引发了法律地位之争。

  随着苏联解体,里海沿岸国家由2个变成5个,即俄罗斯、哈萨克斯坦、阿塞拜疆、土库曼斯坦和伊朗。由于里海地区不断发现大规模的油气田,加上西方的石油公司开始大规模投资,该地区被视为新的能源“聚宝盆”,有望成为21世纪世界能源主要产区之一。此外,新独立的里海沿岸国家哈萨克斯坦、阿塞拜疆和土库曼斯坦都以能源立国,强烈要求重新确定里海法律地位,以获得更多里海油气资源的开采权,甚至因此产生了纷争和冲突。因此,里海如何划分就成为一个焦点问题。

  要划分里海,首先要明确里海的法律地位问题,即里海到底是海还是湖。俄罗斯、哈萨克斯坦和阿塞拜疆的近海大陆架油气资源丰富,主张里海是内陆海,应依据国际海洋公约对水体及海底进行划分,明确各国的主权和专属经济区;而伊朗、土库曼斯坦两国则因为邻近水域油气资源相对较少,坚持认为里海是内陆湖,不能划分,按相关国际法,海底资源应为沿岸各国共同财产。因此,里海法律地位之争,说到底是围绕海底能源归属的利益之争。

  争执的问题后来集中到“如何分更为合理”上。伊朗、土库曼斯坦表态又与其他三国不同,提出沿岸国家按各占20%的份额平分;而俄、哈、阿因海岸线较长,要求按中心线划分里海。同时,土库曼斯坦和阿塞拜疆、伊朗间存在的海底油气田归属争端,也与划界有关。正因如此,从上个世纪90年代中期开始,相关各方进行了马拉松式的谈判,一直难有最终结果。

地缘政治因素

  美国等西方国家的介入和渗透,使里海地位之争具有了浓重的地缘政治色彩。美欧一方面出于掌控能源产地的战略需求,希望避免过于依赖中东地区的石油,实现能源来源多样化,一方面也想插手里海地区,牵制俄罗斯、伊朗。因此,在里海划分问题上,美国等西方国家并没有明确的态度,而是怂恿相关国家“去俄罗斯化”,希望在里海拥有自己的影响力,挤压俄、伊的战略空间。

  美国1994年与阿塞拜疆签署开发里海石油的“世纪合同”,同时推动阿塞拜疆建设经格鲁吉亚第比利斯到土耳其黑海港口的巴库-杰伊汉管线,绕开俄罗斯、伊朗实现里海石油外运,并说服哈萨克斯坦加入该项目。在天然气领域,美欧则积极为土库曼斯坦提供资金,助力其建设绕过俄罗斯、横跨里海海底的天然气管道。

  在应对美欧渗透方面,俄罗斯、伊朗都反对建跨里海管道,主张经俄罗斯领土或伊朗港口出口能源。俄罗斯在中亚油气生产和外运中一直保持主导地位,积极与哈萨克斯坦、土库曼斯坦合作。2007年5月,俄、哈、土三国总统会谈后宣布,决定合作建设一条从土库曼斯坦通过哈萨克斯坦、俄罗斯向欧洲运输油气的“沿里海”管道。该管道将使土库曼斯坦每年运往俄的天然气达到800亿立方米。

  建设“沿里海”天然气管道,还有助于消除欧盟避开俄罗斯、直接染指中亚天然气的战略企图,从而使俄罗斯在对欧洲天然气出口方面继续赢得主动,为其外交争取更大回旋余地。2008年国际金融危机以后美欧出现财政困难,其力主的“跨里海”管道建设暂时被搁置。因此,哈萨克斯坦、土库曼斯坦转而支持俄罗斯主张的“沿里海”管道项目。

  虽然俄罗斯在能源合作方面占得先机,但西方也不愿意撤出这个能源富集的战略要地,不仅早早把哈萨克斯坦、阿塞拜疆、土库曼斯坦拉入“北约伙伴关系计划”,而且在这三个国家建立里海海军方面给予援助。由于长期在核心问题上僵持不下,沿岸国家不断扩充海军的规模,准备靠实力维护本国的权益,导致里海的军事化问题越来越严重,不仅影响国家关系,也给地区稳定蒙上阴影。

国际背景

  近年来,由于大国对抗升级,里海问题更显扑朔迷离,其发展变化也与国际局势息息相关。

  首先是西方在政治领域的施压导致哈萨克斯坦、阿塞拜疆等国转而寻求俄罗斯的支持,俄开始重获在独联体地区,包括里海地区的传统优势。其提出的“划分水底,水域共享”的主张也得到哈、阿的认可。早在1996年4月,俄、哈就发表了关于里海问题的联合声明,两年后签署一系列协议,率先解决里海北部地区的划界问题。2002年9月,俄罗斯和阿塞拜疆签署了两国划分里海海底交界地段协议,决定依照中心线原则划分里海海底边界和水底资源。

  其次是五国首脑机制的建立。在土库曼斯坦的努力下,首届里海沿岸五国峰会于2002年4月举行,正式启动领导人会晤机制,峰会在各国轮流举行,但各方分歧很大,未能就资源划分达成共识。第二届峰会到2007年10月才在伊朗举行,会议发表《德黑兰宣言》,为下一步划界创造了必要的政治条件。随后由于西方投资减少和国际能源价格低迷,一些大的里海开发项目搁浅,里海问题的紧迫性降低。2010年第三次峰会重点谈里海地区的安全合作,并强调五国之外的其他国家无权参与里海事务。

  再次是西方制裁促使俄伊接近。2014年3月美欧等西方国家因乌克兰危机宣布对俄罗斯实施严厉的经济制裁。由于与西方关系陷入低谷,俄主导成立欧亚经济联盟后,加大在后苏联空间推进一体化的步伐。而伊朗长期处于西方制裁之下,经济发展受到制约,也希望加强与俄罗斯等里海国家的合作。2014年9月,在俄罗斯举行的第四次元首峰会上签署的有关里海法律地位问题的联合政治声明,成为后来里海法律地位公约的基础。2015年,俄罗斯主导下里海沿岸国家还举行了首次海上联合军演,显示团结一致的决心。

  里海公约及关于运输、贸易、反恐等合作文件的签署,为里海国家合作开发资源以及在经济、安全领域的政策协调奠定了坚实的法律基础。里海公约还明确禁止域外军事力量进入里海,禁止在里海沿岸建立域外国家的军事基地,其目的在于防止西方国家利用军事力量干涉地区事务。

  虽没有明确里海是海还是湖,但里海公约明确每个沿岸国家享有岸边15海里的领海;确定了五国进行渔业捕捞的总量及各国的配额;制定了在里海海域进行能源运输、管道铺设等方面的规则,表示不反对在海底铺设管道,但要符合环保要求,同时要取得所经国家的同意。有分析人士指出,这实际上也没有阻止阿塞拜疆、哈萨克斯坦等国与西方在里海石油开发和运输领域的合作。

  同时,里海公约为保障地区稳定做出了贡献,有助于当地能源的大规模开发,也为中国与沿岸国家的能源合作提供了新的契机。里海五国都是中国“一带一路”倡议的积极参与者,也希望借助中国的支持加快里海开发,实现共同发展。

  (作者系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚所研究员)

来源:2018年9月5日出版的《环球》杂志 第18期

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