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巴西铁路的原则与“共识”
  新华网 ( 2019-03-12 06:39:14 ) 来源: 《环球》杂志
 

  在巴西修建一条铁路,不仅需要总统及其内阁的认同,还需要国会的批准,即需要凝聚“政治共识”和“国家意志”。同时,在“客运和货运分治”“建设和营运分治”的铁路管理体制两大原则下,政府与运营公司之间存在着目标冲突。

文/谢文泽

  巴西是拉美地区第一大国,也是世界主要大国之一。早在184年前,巴西就开始修建铁路,到1854年建成第一条铁路。其铁路总里程在1960年就达到3.8万公里,至今巴西的铁路总里程仍在世界十强之列。

  为了办好2016年里约热内卢奥运会,巴西原计划修建一条连接圣保罗和里约热内卢的高铁,但里约奥运会结束都两年半了,这条高铁依然没有开工;早在1866年,巴西帝国政府就决定在巴西东北部修建一条通往内陆地区的货运铁路,150多年过去了,这条铁路至今还没有完工。此外,巴西还有“南北铁路”“东西铁路”等一些历时数十年仍未建成的铁路项目。

  在世界经济论坛《全球竞争力报告》(2018年)评价的140个经济体中,巴西铁路运输效率位居第97位。在铁路路网密度方面,据世界银行《世界发展指标》显示,美国约为249.5公里/万平方公里(2014年),阿根廷约为104.2公里/万平方公里(2016年),而巴西仅为35.7公里/万平方公里(2014年)。

  巴西铁路为何频频“难产”,是什么阻碍了这个大国成为铁路强国呢?

起步早、萎缩早

  巴西1822年宣布独立,1828年就开始考虑修建一条铁路,将东南部最为发达的里约州、圣保罗州和米纳斯州连在一起,以便将圣保罗州和米纳斯州出产的农产品和矿产通过里约州港口出口到欧洲。

  1835年巴西政府颁布第一份铁路特许经营法令,巴西铁路发展开始起步。在“特许经营”模式下,铁路归政府所有,私人负责投资、建设和运营。为了调动投资积极性,1852年巴西政府出台法令,为铁路公司提供收入担保。在接下来的20年里,巴西铁路总里程突破1000公里。到1873年,巴西政府又采取了一系列措施支持铁路建设,用于修建铁路的土地由政府负责征购,政府向铁路公司提供财政补贴、低息贷款等,这使得巴西的铁路建设进入高潮期。到了1924年,巴西铁路总里程已突破3万公里。

  但在两次世界大战之间,执政的瓦加斯政府优先考虑发展公路运输,国家铁路建设出现严重倒退。许多线路因维护不良停运,政府对铁路的补贴竟一度占到当时税收的14%。

  1957年,巴西政府成立联邦铁路网络有限公司,其主要任务是做好铁路网络的维护,减少政府补贴,在此基础上开辟新线路。在公司最鼎盛的时期,光是在里约热内卢市中心中央车站办公楼里就有几千人在上班。通过种种努力,巴西全国铁路总里程一直维持在3万多公里。但是当时的库比契克政府鼓励外国企业投资巴西的汽车工业,大力发展公路运输,铁路的发展大大落后于公路。

  1992年,巴西联邦政府公布法令实施铁路私有化,私有化年限30年,可延期30年。铁路私有化以后,联邦铁路公司于1999年12月7日被清盘解散。其他多家国立或州立铁路公司也被陆续出售。铁路沦为淡水河谷等大型企业私产,只用来运送矿石,客运业务基本上被取消。硕果仅存的连接里约和圣保罗的“银色快车”线路,也于1998年停止运营。

  到21世纪初,加快铁路建设再次被提上政府议事日程。瓦莱克铁路工程公司于2008年应运而生,隶属于交通部。从乌拉圭边境附近里约格朗德市通往北部亚马孙河口贝伦市的南北铁路,就由该公司规划并施工,截至2018年底已完工90%。

  巴西政府曾希望借奥运之机推动高铁建设,2009年巴西政府计划用6年时间完成圣保罗-里约热内卢客运高铁项目,在举办奥运会之前建成通车。经过3年多的讨论,2012年6月,联邦政府决定成立“高铁运输公司”负责修建高铁。同年9月,罗塞夫总统决定,圣保罗-里约热内卢高铁实行特许经营,特许期40年。这条高铁吸引了多个国家企业的参与,2013~2014年巴西政府一度启动了招标程序,后来却宣布暂时搁置。

铁路建设掣肘多

  历经100多年的发展,巴西铁路仍然举步维艰,这是由多方面的因素造成的。

  第一,政治因素。在巴西,铁路的所有权属于国家,政府要为修建铁路提供两个重要前提,即“地从哪里来,钱从哪里来”。

  修建一条铁路,不仅需要总统及其内阁的认同,还需要国会的批准,即需要凝聚“政治共识”和“国家意志”。就圣保罗-里约热内卢高铁项目而言,当时的反对派认为,该项目在较大程度上是执政的劳工党的“政治宣传”项目,如果支持该项目,则意味着为劳工党“加分”;反之,则会为自己“加分”。

  第二,制度因素。“客运和货运分治”“建设和营运分治”是巴西铁路管理体制的两项重要原则。政府与运营公司之间存在着目标冲突,政府希望尽可能少地提供运营收入补贴,甚至不用提供补贴;运营公司则希望尽可能地减少运营投入,增加运营收入。为了缓解这一冲突,巴西政府在认真测算和评估的基础上,将盈利能力较高的铁路进行私营化,而有7000多公里的支线铁路和短途货运铁路因没有盈利能力而长期处于荒废状态。

  第三,经济因素。为了加快铁路建设,承建企业要么需要政府通过巴西经济社会发展银行向其提供优惠贷款,要么需要政府为其提供主权担保以获取国际融资。

  巴西经济社会发展银行的贷款数额较为有限,例如2017年该银行为铁路建设发放的贷款约为13亿雷亚尔(约合3.4亿美元),远远满足不了需求。

  另外,由于巴西经济依赖大宗商品,如铁矿石、原油、大豆等,当国际经济形势较好时,大宗商品的出口量增加,出口价格上涨,巴西的出口收入增加,国内经济状况较好,这种局面有助于推动铁路建设;反之,则制约铁路建设。

  第四,国际政治因素,尤其是地缘政治因素。如果其他主要大国不参与或不支持,巴西的重大铁路建设项目在一定程度上较难打开国际合作局面。

新政府铁路政策观察

  尽管2019年年初就职的巴西新总统博索纳罗对于铁路发展的政策尚未明确,但根据巴西部分主流媒体的报道,博索纳罗对于巴西铁路的现状并不满意,其铁路发展政策有可能涉及以下三个方面:

  第一,货运优先。继续推进前几届政府制订和正在执行的货运铁路建设计划;与铁路运营公司协商,并制订新政策,鼓励这些运营公司恢复处于荒废状态的支线铁路和短途铁路;可能暂不考虑城际客运铁路,包括圣保罗-里约热内卢高铁计划。

  第二,业务整合。2019年2月,新政府将基础设施和交通部、水上交通管理局合并,组建成新的基础设施部。全新的基础设施部可能会整合铁路、公路和港口,系统性地构建全国交通物流体系。

  第三,扩大开放,向外资出售国有企业股权等。例如瓦莱克铁路工程公司,博索纳罗政府可能有两个选项,一是将其并入拟组建的“基础设施部”,二是将其私有化。

  (作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员)

来源:2019年3月6日出版的《环球》杂志 第5期

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