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美国政治:墙里纠结墙外险
  新华网 ( 2019-03-14 06:40:13 ) 来源: 《环球》杂志
 

  特朗普政府动用特别手段推动建造边境墙,不仅可能使其政府在未来面临更大执政阻力,也让民主、共和两党及不同立场的美国民众之间的矛盾更加尖锐。

刁大明

  真是“按下葫芦又起瓢”。2月25日,美国总统特朗普还在社交媒体“推特”上“敲打”那些对他签署的“国家紧急状态令”持保留意见的共和党参议员,提醒他们不要“临阵倒戈”,次日,一条特朗普不愿意听到的消息就传来了——美国众议院以245票赞成、182票反对通过决议,废止特朗普2月15日签署的“国家紧急状态令”。决议还须等待国会参议院表决。白宫当天正式警告国会,如决议在参议院过关,特朗普将行使总统否决权。

  根据特朗普2月15日签署的公告,与墨西哥毗邻的美国南部边境出现“边境安全和人道主义危机”,构成“国家紧急状态”。特朗普运用“国家紧急状态”赋予总统的权力,绕过国会正常拨款程序,从国防部等渠道调拨资金建造美墨边境墙。

  在美国,建造美墨边境墙高度敏感,牵涉移民政策、少数族裔、总统和国会权力制衡等诸多政治、经济和法律问题。不少分析认为,特朗普政府动用特别手段推动建造边境墙,不仅可能使其政府在未来面临更大执政阻力,也让民主、共和两党及不同立场的美国民众之间的矛盾更加尖锐。

为何“墙”人所难?

  在宣布以“紧急状态”方式坚持筑墙后不久,特朗普就签署了国会两院争分夺秒通过的拨款法案。这一法案将覆盖随后7个月的财政支出,虽然它并未满足白宫的需求,但毕竟可以在特朗普签署后,避免联邦政府部门关门危机再次上演。经过了35天的“历史最长停摆”,无论是总统还是国会,都越来越无法承受民意压力。

  对于特朗普政府而言,虽然与国会分享着避免再度“停摆”的共同目标,但同样重要的是筹集到筑墙的必要经费,如此压力也最终促使特朗普选择了“紧急状态”这样的非常规方式。

  通过“紧急状态”筑墙的决定,被认为是特朗普坚持兑现选举承诺的又一个体现。在过去两年的执政过程中,特朗普通过各种方式推动兑现他的竞选承诺。特别是在边境线上建造这样一条绵延数百英里的墙,堪称标榜“言行一致”的最大政绩工程。当然,这个强大的主观意愿背后也存在多重政治考量。

  首先,筑墙更像是美国的所谓“本土主义”倾向的具象化体现。面对着美国白人群体特别是中下层白人群体对国家多族裔未来的焦虑与恐惧,没有什么比这么一堵墙更能宣示“美国到底是谁的美国”的立场了。

  第二,筑墙将有助于特朗普继续锁定对执政与连任至关重要的选民群体。虽然筑墙听上去匪夷所思,但各路民调显示这个“奇怪的主意”仍然可以在全美民调中得到40%左右选民的支持。

  第三,在未来两年的华府政治生态下,筑墙只能采取单边方式才能实现。“祸起筑墙”的35天停摆危机,开始于共和党同时掌握国会两院的第115届国会。试想,在所谓“一致”政府下筑墙议程都无法落地,那在即将延续两年的第116届国会,即民主党凭借国会众议院多数与特朗普形成对峙之际,党争性极强的筑墙议程显然更加希望渺茫。

  一边是为了勉强维持与国会共和党人的关系而不得不接受国会制约,无法筑墙,一边是开罪国会两党但却能兑现承诺巩固关键选民,特朗普或会选择后者。

到底有多“紧急”?

  虽然在第一时间就招致来自美国政坛多个方向的反对,但特朗普宣布国家紧急状态的举动却是对1976年《国家紧急状态法》赋予总统权力的基本执行。这种将总统权力扩大的安排,往往是为了确保行政权在某些紧急乃至危机情况下可以快速执行,避免国会合议带来的拖沓。当然,同样按照法律规定,国会两院完全可以对总统紧急状态决定发起否决立法,从而保持所谓的“制衡”。但看似维持“府会平衡”的制度安排,却在如今政党极化的现实下被映衬得空前脆弱。

  特朗普动用“国家紧急状态”的理由是,从美墨边境涌入的非法移民给美国带来的安全隐患以及毒品泛滥危机。按照特朗普列举的数字,在过去两个财年中美国移民局官员逮捕了26万多犯罪的非法移民,而仅仅2017年一年美国就有超过7万人因毒品滥用而丧生。这些就是特朗普口中的“紧急状态”。

  但最大的问题在于,民主党人不但对这些数字本身的真实性发出质疑,而且坚持认为这些社会治安问题与边境管控没有必然联系,即美墨边境并未发生任何需要动用“国家紧急状态”的所谓“危机”。他们认为特朗普的这一决定是将毫无共识的党争议题裹上“紧急状态”的外衣来强行推动。

  强行推进筑墙正在酿成两种负面效果:其一是总统事实上彻底绕开国会来实施国会并未立法授权的政策,这显然违背美国所谓“分权制衡”的基本原则,对美国宪政体系发起了公然挑战;其二是特朗普此举可能为未来的美国总统树立消极的参考。

  总之,从宏观到微观的负面效果,会加剧当今美国政治的失序与混乱。

筑墙已成定局?

  依照1976年《国家紧急状态法》赋予国会的权力,一些民主党众议员2月22日发起“阻止特朗普‘紧急状态’”决议案。2月26日,13名共和党众议员加入民主党阵营投票支持这项决议案。决议案随后将送交国会参议院表决。

  据美国媒体2月26日报道,参议院将在3周内表决,截至2月26日当天已有3名共和党参议员表明支持决议。假设所有民主党参议员和独立参议员投赞成票,需要再争取一名共和党参议员支持,即可让议案过关。

  白宫2月26日正式警告国会,一旦决议在参院过关,特朗普的幕僚将建议他行使总统否决权。这将是特朗普就职以来首次动用总统否决权。美国众议院和参议院有权推翻总统的否决令,但需要至少三分之二赞成票,不少议员认为,这一门槛较难跨越。

  换句话说,特朗普完全可以直接否决在国会两院可能通过的议案,而国会两院分别以三分之二的表决结果来推翻白宫否决却很难实现。这就意味着,国会的立法反制更像是“与虎谋皮”,虽然可能会加剧特朗普与国会共和党人的分歧,但对特朗普的筑墙计划却在客观上束手无策。

  除了联邦层次的潜在回击之外,美国各州层面也已对特朗普的紧急状态决定展开了行动,比如加州等16州已以违宪等理由发起了起诉。由于目前将受理此案的法院是具有自由倾向的加州北区联邦地区法院,因而完全可能初步出现不利于特朗普的判决。不过,随后或同步出现的情况是:其他保守倾向的联邦地区法院做出相反的即支持特朗普紧急状态的判决,进而交由美国联邦最高法院做出最终裁定。

  在这个过程中,特朗普政府的筑墙进程未必会被暂时叫停,而且目前保守派略占多数的联邦最高法院也可能做出对特朗普有利的最终判决。如此,不但最终的司法判决不会对特朗普不利,而且只要不在审判期间暂时叫停筑墙,特朗普几乎可以不等司法系统的最终判决就实施计划。

  如果以所谓“禁穆令”的司法程序为参照,目前提起申诉的紧急状态争议,估计可能要等到2020年夏天才会迎来判决。而按照白宫最近的说法,特朗普的筑墙计划基本上在2020年9月就可以彻底完工。

  特朗普以单边方式推进党争议题,却并不会遭遇美国政治体系任何要素的逆转性制约,这也足以说明当今美国政治极化与僵化正在颠覆性地侵蚀着这个国家的基本政治基石。但从另一个角度看,一个美国总统要彻底兑现竞选期间的承诺,却无正常渠道可用,反而不得不冒着司法争议的风险,通过打破政治平衡的非常规方式才能实现,这也是一种反常、一种政治现实衰败的写照。

  (作者系中国人民大学国际关系学院副教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

配文:美国历史上的“国家紧急状态”

《环球》杂志记者/吴美娜

  在美国历史上,威尔逊总统是第一个发布国家紧急状态公告的美国总统。他在1917年2月5日发布国家紧急状态公告:“我发现,国家紧急状态业已出现,农产品、林产品、矿产品以及加工制品海上运输能力和吨位不足。”

  从那以后,美国总统以总统行政命令方式或公告方式宣告全国紧急状态的事件增多。

  南京审计大学外国语学院副教授江振春在《美国“国家紧急状态”的前世今生》一文中指出,一般来说,“紧急状态”是指发生或者即将发生特别重大突发事件,需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。

  据江振春分析,美国宪法虽然赋予了国会紧急权力,但国会在面对国家紧急状态时,议事决策慢、效率低,因此国会必须授权总统紧急权力,及时应对突发事件。18世纪晚期到整个19世纪,当美国面临军事、经济及劳工危机时,国会就会通过一系列法律授权总统应对危机,这样的传统一直持续到现在。纽约大学法学院布伦南司法研究中心曾进行过统计,美国总统可以在123个法律条文中找到授权,宣布国家紧急状态。

  1976年,美国国会通过《国家紧急状态法》,正式赋予总统宣布紧急状态的权力。据此,总统有权以国家紧急状态为由,援用某些法定职权、调用部分联邦政府资金。不过,就何种情形足以构成“国家紧急状态”,法律没有作明确解释,总统有较为宽泛的裁量权。1977年通过的《国际紧急状态经济权力法》是《国家紧急状态法》中一个条款的细则,主要应对“来自国际的威胁”,它们具有从属关系。

  曾经任职美国司法部的法学专家罗伯特·切斯尼说,国家紧急状态依法可持续一年,而后自动终结,除非总统提前90天宣布延长有效期;国会每半年一次审议,决定是否通过终结紧急状态的决议。

  据布伦南司法研究中心统计,从1978年到2018年,历任美国总统共宣布58次紧急状态。美国历史上的“国家紧急状态”大部分情况是为应对国际危机,即大多数与外交政策相关,如处置战争罪行和回应国际贸易威胁等。

  美国前总统奥巴马也曾在H1N1流感疫情期间宣布“国家进入紧急状态”。

  纵观美国最高法院史,美国最高法院判决总统紧急权力违宪的案件并不多。江振春指出,美国紧急状态的法律机制并不健全,宪法的模糊性以及紧急状态相关法律的丰富性与复杂性,导致有些紧急状态处于一种不正常状态——侵蚀公民权利与推行外交霸权。

来源:2019年3月6日出版的《环球》杂志 第5期

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