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“世纪协议”还是“世纪难题”?
  新华网 ( 2019-04-26 07:05:24 ) 来源: 《环球》杂志
 

    特朗普执政以来,一系列事件都在表明,美国现任政府与美国传统的中东政策渐行渐远。“世纪协议”可能成为“世纪难题”,甚至成为“跨世纪的难题”。

牛新春

  美国总统特朗普3月25日与以色列总理内塔尼亚胡举行会谈,并签署公告正式承认以色列对戈兰高地的“主权”。美国在此时做出外交立场的转向性决定,与即将到来的以色列大选不无关系,此举将对中东局势带来重大影响。叙利亚、俄罗斯、阿拉伯国家联盟等对美方此举表示反对,警告其或引发地区局势新动荡。

  目前,美方正酝酿通过所谓“世纪协议”来推动中东和平进程,根据一些披露的细节,戈兰高地的归属权可能是这个协议的一部分。特朗普此时表态并不是一时冲动,而是其一揽子计划的一部分。俄罗斯外长拉夫罗夫4月7日说,俄方已获悉美国即将提出的“世纪协议”若干细节,这些内容令人担忧。

  据以色列媒体报道,特朗普为解决巴以争端提出的“世纪协议”主张在约旦河西岸90%的土地上建立一个巴勒斯坦国,其首都包含东耶路撒冷部分地区。巴方则主张建立一个以1967年边界为基础、以整个东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国,任何不包括这一内容的和平计划都注定将失败。

  这份代表着美国政府中东问题“新思维”的“协议”究竟有何名堂?将掀起多大波澜?

推翻“土地换和平”原则?

  特朗普入主白宫后,旋即启动巴以和谈的准备工作,特朗普女婿库什纳持续对中东进行密集访问,参与起草和谈的秘密文本,这个文本就被称为“世纪协议”。过去一年多来,因为各方掣肘,“世纪协议”的公布一拖再拖,如今似乎另一只靴子终于要落地了。

  据称,到目前为止全球只有5个人知道“世纪协议”的详细内容。根据目前各方透露出来的内容,“协议”核心原则有可能是“援助换和平”——以色列向巴勒斯坦提供大量经济援助,巴勒斯坦放弃建立拥有完全主权的巴勒斯坦国的要求。而此前相关各方一直遵循的都是“土地换和平”原则——以色列交还占领的巴勒斯坦领土,巴勒斯坦建立以1967年边界为基础、以东耶路撒冷为首都、拥有完全主权的国家。

  据美国《纽约时报》报道,(根据“世纪协议”)国际社会会向巴勒斯坦、埃及、约旦和黎巴嫩提供大量经济援助,巴勒斯坦将获得250亿美元,其他国家得到400亿美元。这些钱将由海湾国家、美国、以色列提供,目前并不清楚这些国家是否愿意出钱。以色列《国土报》称这是“世纪贿赂”。

  “世纪协议”是1983年美国一部喜剧片的片名,讲述几个武器交易贩子和一种名为“和平制造者”的武器之间的故事,现在并不清楚两者之间是否有联系。不过,现实中的“世纪协议”要解决的问题确实有一个世纪了。

“两国方案”遭弃

  巴勒斯坦在一战前被奥斯曼土耳其帝国统治,一战后成为英国的“托管地”。1917年,英国发表“贝尔福宣言”,允许散居全球各地的犹太人返回巴勒斯坦建立“民族家园”,大批犹太人蜂拥而入,犹太人与巴勒斯坦人之间的冲突就此开始。

  1948年,面对日益暴力化的巴以冲突,英国一走了之,放弃自己的“托管权”,随后联合国通过决议,同意巴以分治,同时建立巴勒斯坦和以色列两个国家。以色列立即宣布独立建国,巴勒斯坦却一直未能建国。埃及、叙利亚、约旦等周边阿拉伯国家反对以色列建国,第一次中东战争(也称阿以战争)由此爆发。

  此后,阿以又于1967年、1973年爆发过两次大规模战争,最终以色列不仅占领联合国决议划给巴勒斯坦的全部领土,还占领了埃及的西奈半岛、叙利亚的戈兰高地。1978年以色列同埃及签署和平条约,将西奈半岛交还埃及。1994年以色列和约旦签署和平条约,归还占领约旦的380平方公里土地。

  在这一阶段,巴以冲突的主角是阿拉伯国家和以色列,代表巴勒斯坦的巴勒斯坦解放组织只是配角。1993年巴以签署“奥斯陆原则宣言”,巴以互相承认,以色列将逐渐撤出1967年战争中占领的巴勒斯坦领土,巴勒斯坦先建自治机构,最终实现建国梦。这就是著名的“两国方案”,被视为解决巴以问题的基本原则。

  此后,巴解组织和后来成立的巴勒斯坦权力机构成为主角,其他阿拉伯国家成为配角。然而,“奥斯陆原则宣言”未能得到执行,以色列如今仍控制着巴勒斯坦绝大部分领土,巴以冲突持续不断。美国历届政府都组织过新的巴以和谈,均无功而返。“世纪协议”是美国政府的又一次尝试。

一厢情愿

  自从“奥斯陆原则宣言”签署以来,巴以形势已经发生重大变化,几乎所有变化都不利于达成新的和平协议。

  以色列方面,国内政治日趋右翼化,近20年都是右翼政党执政,政治上对“两国方案”支持度不断下降,越来越多的以色列人不愿交出占领的土地。同时,以色列同阿拉伯国家、巴勒斯坦之间的实力差距不断扩大。另外,右翼政府统治的这段时期,是以色列历史上较为安全的时期,以色列没有和谈动力。相反,部分以色列人甚至认为,由以色列控制全部领土才是最安全的。

  巴勒斯坦方面,自2007年开始,哈马斯独立控制加沙,不断挑战以色列,加沙冲突不断;巴权力机构则控制西岸。

  在周边,内部动荡、地区危机等让一些阿拉伯国家疲于应付,有的国家在立场上向以色列、美国靠近。

  国际社会方面,美国中东战略收缩,欧洲自身麻烦不断,都不愿向以色列施加压力,不愿意付出和谈的代价。“世纪协议”就是在这样的背景下诞生的。

  雪上加霜的是,特朗普上台后一路“亲以”,巴勒斯坦及周边阿拉伯国家越来越怀疑美国的调停意图。长期以来,国际社会坚持“耶路撒冷地位未定论”,要求耶路撒冷地位必须通过巴以双方谈判决定,而在2017年12月,特朗普单方面承认耶路撒冷为以色列首都。2018年5月14日,美国正式将其大使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷,从行动上承认耶路撒冷为以色列首都。此后,巴勒斯坦总统阿巴斯拒绝同美国接触,取消美国调停巴以冲突的资格,希望国际社会能够创造一个多边机构取代美国。

  3月25日,在以色列都没有明确宣称自己对戈兰高地享有主权的情况下,美国正式承认以色列对戈兰高地的“主权”。巴勒斯坦已经明确拒绝“世纪协议”,阿巴斯称其为“世纪耳光”。阿拉伯国家则纷纷表态,不会强迫巴勒斯坦接受“协议”,一切取决于巴勒斯坦的态度,实际上也是拒绝“世纪协议”。耶路撒冷地位问题、难民回归问题、犹太定居点等问题,以往一直是巴以和谈的关键和难点,但“世纪协议”均未涉及。在这些核心问题无法解决的情况下,美国希望通过经济发展促进和平,可以说只是一厢情愿。

伤人或损己

  长期以来,特别是1978年以来,在巴以、阿以之间维持适度平衡,尽可能改善美国在阿拉伯世界的形象,是美国中东政策的一根支柱。然而,特朗普执政以来,一系列事件都在表明,美国现任政府与美国传统的中东政策渐行渐远。“世纪协议”可能成为“世纪难题”,甚至成为“跨世纪的难题”。

  有人说,美国接二连三的“亲以”举措会刺激中东地区的反美、反以情绪,带来更多动荡和流血冲突,巴以和谈前景也因此变得更加黯淡。美国国务院前中东事务高级官员韦恩·怀特认为,未来中东地区的武装分子向区域内的美国人或是美国大使馆发动袭击的几率将增加。

  此外,相关事件或加剧美国国内政治分裂。目前美国政界对于是否支持内塔尼亚胡政府意见不一,部分议员明确反对美国与内塔尼亚胡政府“捆绑”在一起。美国总统与国会研究中心副主任丹·马哈菲表示,未来美国在以色列问题上的党派分歧或将更加严重。

  (作者系中国现代国际关系研究院中东所所长)

来源:2019年4月17日出版的《环球》杂志 第8期

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