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美国式单边主义或造“伤心”北极
  新华网 ( 2019-06-20 06:41:34 ) 来源: 《环球》杂志
 

    北极事务中的“单边主义”模式,不符合北极事务全球性、复杂性挑战的内在要求,无法有效应对北极地区所带来的挑战。若一意孤行,或使北极地区成为一个“伤心”之地。

孙凯

  自1867年购买阿拉斯加后,美国就成了一个名副其实的北极国家。但在较长一段时间里,北极事务在美国政府的议程中处于边缘位置。但进入21世纪以来,在气候变化和经济全球化的影响下,北极地区呈现出新一轮的态势变迁,北极地区在国际地缘政治中的重要性陡然提升,北极事务也越来越引起国际社会的关注。

  5月10日,第五届“北极-对话区域”国际北极论坛在俄罗斯圣彼得堡落下帷幕。有评论指出,多国正积极争夺北极,令“冷地”变热土。

  作为北极国家之一以及在很多领域中具有全球性影响的美国,也随之加强了对北极事务的关注。

美国政府如何“恋上”北极

  奥巴马政府期间,北极事务逐渐进入美国政府的优先议程之列。2013年5月,奥巴马政府颁布了《北极地区国家战略》,首次将北极问题上升到国家战略的高度,特别强调在北极地区的国家安全利益、北极事务的能力建设、北极地区的资源开发和环境保护,以及力图塑造美国作为北极事务引领者的角色。

  2014年,奥巴马政府又颁布了《北极地区国家战略实施计划》,进一步整合联邦政府内部涉及北极事务的相关机构,并成立北极事务行政指导委员会,推进联邦政府内部涉北极事务的十几个机构的整合与协作。

  奥巴马政府时期还积极推进北极外交,推进北极事务的国际合作。彼时恰逢美国在2015~2017年担任北极理事会轮值主席国,这为美国在国际层面推进北极事务合作、引领北极事务议程提供了机遇。

  2015年8月,美国国务院在阿拉斯加州组织召开了“北极全球领导力大会:合作、创新、接触和弹性”。奥巴马出席大会并演讲,成为首位在任期内到访阿拉斯加的美国总统。随后,在美国的推动下,北极理事会还推进了北极事务的科学合作事宜。

  奥巴马政府非常重视北极地区的环境保护。2016年,奥巴马与到访华盛顿的北欧五国领导人共同发布了《美国和北欧首脑联合声明》,强调美国与北欧国家在国家安全、气候变化、能源开发和北极事务等领域中进行合作的意愿。奥巴马在离任前一个月还签署了“白令海峡北部气候弹性”的总统令,强调北极环境保护问题的重要性。

  随后,奥巴马在与加拿大总理特鲁多会面期间,发布了《关于美国和加拿大北极领导的声明》,在声明中明确指出美国管辖的楚科奇海和贝福特海域的大部分地区无限期禁止近海油气开发。

特朗普政府对北极事务认知改变

  变局在美国新旧政府交替之际出现。

  现任美国总统特朗普秉持“美国优先”的执政理念,上台伊始就颁布了“美国优先的能源计划”,明确指出“必须首先认识到在美国拥有大量未开发的能源储备,美国必须充分利用这些尚未开发的价值约500亿美元的页岩气、石油和天然气资源”。

  2017年4月,特朗普签署“实施美国优先的近海能源战略”行政令,要求内务部长重新评估北极近海钻探法令,并力图对此进行暂停、修改或者终止。这实际上是力图废除奥巴马签署的在阿拉斯加近海的“油气开发禁令”。

  破冰船是在一国北极事务能力方面的重要体现,美国海岸警卫队一直呼吁建造更多的破冰船,以维护美国在北极地区的国家利益和确保在北极地区的行动自由。海岸警卫队是美国在北极地区行动的主要力量,美国总统国家安全事务助理博尔顿在5月22日的一次公开演讲中指出,需要“重振美国在北极地区的领导地位”,呼吁海岸警卫队官兵在其中扮演先锋角色。博尔顿还提到了美国正在建设的一艘破冰船“北极安全巡逻舰”,用以补充现有的北极力量。

  特朗普执政以来,美国政府对北极事务的认知发生了明显变化,突出表现在对北极安全治理及北极地缘政治的认知变化方面。美国海岸警卫队4月份发布的《北极战略展望》政策报告,就体现出这一变化。

  这份46页的报告,突出体现了美国海岸警卫队对于北极地区地缘政治和安全方面的关切。报告认为美国海岸警卫队需要加强在北极地区的活动和动员能力,以适应“变化了的北极”,并应对其他北极国家和非北极国家在北极事务中对美国的挑战。

  美国海岸警卫队的任务以往主要集中在搜索和救援等“非传统安全”领域中的活动,但这份报告体现了美国海岸警卫队还将为美国在北极地区的军事部署提供协助。

  此外,美国国务卿蓬佩奥5月在芬兰的罗瓦涅米出席第11届北极理事会部长级会议期间发表演讲,极力渲染中国在北极地区的所谓“威胁”。他还表达了对俄罗斯在北极地区军事力量增强的担忧,对加拿大北极航道的国际法地位也进行了评论。蓬佩奥此番“不合时宜”的言论,引起许多国家的反感。

  蓬佩奥在演讲中只字未提气候变化这一问题,拒绝接受北极理事会涉及气候变化问题的共同宣言草案,此次部长级会议最终未能发表共同宣言,这在北极理事会历史上也属首次。

“不合群”的单边主义

  特朗普政府在国际事务中“一言不合就退群”,对引领国际合作及提供国际公共产品方面的大国责任置若罔闻,充分体现了其“美国优先”的理念。而聚焦北极事务,其表现出来的单边主义政策,或将奏响一曲写给自己的“伤心北冰洋”。

  北极地区的事务从本质上而言,要求所有对北极地区感兴趣的国家进行相互间的合作。从一般意义上来讲,北极地区的变化所带来的全球性影响和挑战,需要国际社会的通力合作才能应对;北极地区的发展所带来的机遇,国际社会所有国家也都可以在基于相关法律规则的基础上共享。

  另外,尽管北极地区的国家从地理位置上可以划分为“北冰洋周边五国”或“北极圈内八国”等,但由于北极事务的全球性特征,涉北极事务的重要利益攸关方具有更大的广泛性。无论是体现与北极事务密切关联的“近北极国家”的标签,还是根据北极地区全球性特征所提出的“全球北极”倡议,都是在新的态势下展现北极事务国际性特征的话语表达。

  如今,若以“冷战思维”来观察北极事务,开展北极地区地缘政治竞争,或者引发北极地区的军备竞赛,对北极地区乃至整个国际社会而言,都将是一场灾难。

  北极地区事务的国际交流与合作,即使在冷战期间也没有中断,北极事务的国际合作,甚至被看成国际合作的一个样板。与北极事务密切相关的国家,尤其是大国,需要在互相信任的基础上加强合作,需避免传统的“安全困境”模式在北极地区上演。

  北极事务中的“单边主义”模式,不符合北极事务全球性、复杂性挑战的内在要求,无法有效应对北极地区所带来的挑战。若一意孤行,或使北极地区成为一个“伤心”之地。

  (作者系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、副院长)

来源:2019年6月12日出版的《环球》杂志 第12期

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