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美国“档案开放”之限
  新华网 ( 2019-07-09 07:31:58 ) 来源: 《环球》杂志
 

    美国部分民众要求公布米勒报告原始版全文,依据的是《信息自由法案》。不过,从法案的起源到现在,其本身也伴随着诸多争议,进行了许多次删改,到现如今还包含有许多政府豁免条款。

文/温主保 姚百慧

  自美国总统特朗普执政以来,对其涉嫌“通俄”的指控犹如悬在其头顶的达摩克利斯之剑。司法部任命的特别检察官罗伯特·米勒于2017年对此事展开相关调查,并于2019年向公众公开调查报告,但多处黑化删减引发美国部分公众不满。

  美国部分民众要求公布米勒报告原始版全文,依据的是《信息自由法案》。不过,从法案的起源到现在,其本身也伴随着诸多争议,进行了许多次删改,到现如今还包含有许多政府豁免条款。

《信息自由法案》的形成

  自古以来,世界各国都保存有大量历史档案,但长期以来却只有少数人可以使用。随着文艺复兴运动的发展,1789年法国大革命率先提出开放利用档案原则,同年7月29日通过的“国民会议组织条例”规定建立国民会议档案馆。1794年6月25日,世界上第一部专门的档案法——“穑月七日档案法令”——颁布,开创了档案利用时代。

  美国档案信息公开的起源最早可以追溯到1789年国会制定的《管家法》(Housekeeping Act),它规定行政机关必须在统一出版物上公开政务信息,公开的内容则由行政长官自由裁定。

  1791年第一届美国国会期间,政府内部围绕国会议事录应否向国民公开的问题发生了争论。会议参加者之一、后来成为美国最高法院大法官的詹姆斯·威尔逊指出,“民众有权知道他们的代表正在做什么、已经做了什么”,第一次提出民众的“知情权”概念。

  1946年,时任美国总统杜鲁门签署了包括涉及信息自由法最初内容的“公共信息”条文在内的《行政程序法》。但随后爆发的美苏冷战却让政府以“国家安全”的借口进行信息保密,这让公众的知情权遭到重创。

  美国公众要求信息共享的呼声日益高涨,希望政府能够而且应该向公众提供更多、更好的信息服务。哥伦比亚大学新闻学教授克罗斯在1953年出版的《人民的知情权》一书中强调:“公共事务,就是大家的事。民众有权知道这些事。如果没有知情权,民众所能做的也不过仅仅就是改选他们的国王罢了。”

  同年,加州民主党人莫斯当选为众议员,要求调阅一些人员档案以便查看,但政府以“国家安全”的理由加以拒绝。莫斯随即在国会倡导信息公开,在众议院成立了由他出任主席的政府信息分委会,呼吁政府加大力度公开信息。

  越战更让美国民众体会到政府信息公开不是可有可无的小事。迫于各方压力,时任美国总统约翰逊于1966年签署了《信息自由法案》(Freedom of Information Act简称,FOIA)。联邦机构必须公开根据《信息自由法案》要求提供的任何信息,除非它属于特定的九项豁免条款。

  截至2019年,美国《信息自由法案》已经历十次修正。

档案公开可申请

  从1966年出台到2001年之前,《信息自由法案》并未对信息公开申请者的资格进行限制。“9·11”事件之后,美国国会对申请人的资格作了限制,规定外国政府及其分支机构不具备向美国情报机关提交信息公开申请的资格,也不得委托他人进行操作。除此,逃犯亦不能申请公开与其在逃状态有关的信息。

  档案申请者首先要明确自己要查询什么样的信息,因为这涉及到信息公开的主体和客体。主体而言,并非行政分支的所有部门都有公开信息的义务;客体而言,开放什么样的信息,从《信息自由法案》的表述为“记录(Records)公开”,主要包括两个方面,一是政府机关形成的记录;二是从企业、个人处得到的档案。

  公开记录的方式有三种,一是各机关在联邦登记簿上分门别类的报告的信息记录,二是《信息自由法案》档案阅览室的信息可供公众查阅和复制(1996年之后,实体档案阅览室转为以电子形式在网上公开),三是既不登记又不主动公开的信息,可以根据查询人的申请进行公开。

  其中,第三种公开记录方式是政府信息公开制度中运用最多的。《信息自由法案》规定,对于在联邦登记簿和政府出版物上无法找到的政府信息,个人和团体应以书面形式提出查询申请,政府应在10日以内作出决定。对于拒绝提供信息的决定,当事人可以提出复议,政府机构收到复议申请后要在20日以内作出答复。如果行政机构仍然拒绝提供信息,申请人可以向联邦地区法院提起诉讼。

有所保留

  任何档案的开放都不是绝对的,为了保持美国政府的运转,《信息自由法案》明确规定了九条豁免条款。其内容涵盖国防、外交利益、行政命令特别保密授权、贸易秘密以及从第三方获取的商业或金融秘密信息、政府机构之间和政府机构内部的备忘录和信函、个人隐私、医疗档案、为了实施法律而编立的调研案卷、监管金融机构的政府部门制定的报告、有关油气井的地质地理信息和数据等。

  尽管《信息自由法案》明确规定了豁免条款,但并不意味政府对含有豁免事项的信息一律不予提供。法案同时规定了“可分割性”原则,即凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息,都应毫无保留地予以提供。

  实际上,联邦机构在开展政府业务过程时创建或接收的所有记录中,只有不到5%被认为具有永久价值,并被转移到国家档案馆进行永久保存和访问。

  在《信息自由法案》的促进下,美国国家档案获得一定规模的开放利用。历史学科的发展依赖于史料的发掘利用,离开了史料的支持,历史便成了无源之水,无本之木;而在众多史料当中,又以档案记录等“第一手史料”最为重要。各国历史学家依据美国解密档案撰写的大量史学论著,深化了对美国政府运作的理解。

  不过,美国政府对法案本身的做法却也备受争议。2015年,美联社一份报告显示,美国政府删减了法案内的部分内容,拒绝对公众开放部分请求档案。这造成的后果是,美国政府当年收到的依据《信息自由法案》的信息公开请求数量仅为约65万条,相比前一年下降了4个百分点;其中,超过25万条请求公开的政府信息内容要么遭到删减,要么被拒绝公开,被黑化删减的部分少则一个单词,多则数页内容。

  (姚百慧系首都师范大学历史学院教授,温主保系首都师范大学历史学院硕士研究生)

来源:2019年7月10日出版的《环球》杂志 第14期

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