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漩涡里的约翰逊外交
  新华网 ( 2019-10-23 06:39:45 ) 来源: 《环球》杂志
 

    约翰逊政府以“带领英国完成‘脱欧’”为己任,并自命为带领英国走出“至暗时刻”的“战时内阁”,在国内政局和国际格局变化的双重漩涡中,其外交难以擘画长远,而将始终处于“危机管理”的状态。这是英国“脱欧”给世界带来的另一重不确定性。

崔洪建

  10月31日英国“脱欧日”即将来临,但乱局依旧。面对可能出现的“无协议脱欧”局面,英国各界正在加紧推进各项准备工作,以应对可能的混乱局面。

  约翰逊政府上台后,从前任手里接过的不仅是四分五裂的民意、内斗不止的议会和前景黯淡的“脱欧”进程,还有一个资源、空间受限且麻烦不断的外交格局。

  服从于其国内政治尤其是实现如期“脱欧”的目标,约翰逊政府的外交既要服务于“脱欧”进程并构建“新型英欧关系”,又要在国际格局剧烈变动的背景下不断调校其方向,服务于国家的总体战略、经济和安全目标。在国内国际政治的双重漩涡中,英国外交出现功利性、投机性上升的状态。

外交中心目标

  英国首相鲍里斯·约翰逊上台后,在政策宣示上继承了特雷莎·梅政府提出的“全球英国”外交目标,并把它表述为要“塑造富有进取心、外向型和真正全球化的英国,慷慨大度并与世界接轨”。

  约翰逊在向议会陈述其执政方针时,提出以2050年为期,要在英国实现“居于新贸易协定网络中心”“欧洲最繁荣经济”“拥有最强大的交通和技术联通能力”“引领世界实现零排放目标”“提供最具活力的商业投资环境”等一系列远大目标,为此在外交上将采取如期“脱欧”、加速与其他经济体进行自贸谈判以及调整移民政策等现实步骤。

  相比梅时期的外交思维和目标,由于约翰逊提出如期“脱欧”的目标不惜以“无协议脱欧”为代价,其外交围绕这一中心目标提供支持的需求显得更为直接和迫切。

  “脱欧”背景下英国外交的起点是如何构建“英欧新型关系”。自梅政府提出打造“英欧关系新时代”后,在经济、安全领域与欧洲国家构建新关系,成为英国对欧外交的主要任务。约翰逊政府基本上延续了这一对欧政策思路,其主要路径有两条。

  一是加强与欧洲国家尤其是非欧盟经济体的联系,为应对“脱欧”可能带来的经济冲击做准备,如英国加强了与瑞士的经贸联系。

  二是突出其在欧洲的安全能力优势,以安全合作为主要手段强化与欧洲各国的机制性联系。为此英国加强了与荷兰的海军和反恐合作,并与波兰和北欧国家强化了在安全领域的协作。

  应对国际变局并参与大国博弈,是英国在“脱欧”背景下维护并体现其大国地位的主要手段。

强化英美关系

  在“硬脱欧”背景下,英国对美国的需求上升,英美协调增强。

  由于“脱欧”方向的变化,约翰逊政府和梅政府时期对美国的需求和投入有所不同。梅政府提出的“脱欧”协议草案立足于“软脱欧”“慢脱欧”,其后期在陷入议会斗争后对美外交投入不多,但仍在下台之前顶住民意压力帮助美国总统特朗普实现了访英之旅。

  梅在会见特朗普时不仅强调英美“特殊关系”,也未回避双方在外交观念、伊核协议和气候变化等问题上的分歧。尽管实现了访英,但特朗普对梅的“软脱欧”路线及英美分歧不满,在访英前后对梅进行公开批评并向约翰逊示好。但当时准备参选保守党党魁的约翰逊未应邀与其会面。

  在约翰逊政府寻求“硬脱欧”“快脱欧”的背景下,美国作为英国最大贸易和投资伙伴国的地位凸显,在英国寻求贸易和投资替代中的作用上升。约翰逊政府对美国的主要外交需求是尽快获得有关英美自贸谈判的政治承诺,以此来巩固国内民意支持并获得与欧盟谈判的筹码。

  为此,约翰逊上任后对美国表态积极,认为“‘脱欧’为加强英美经济伙伴关系提供重大机遇”,并强调“脱欧”后英美“应立即展开自贸谈判”。英国外交大臣拉布旋即访问美国、加拿大和墨西哥三国,除欲落实美方承诺外,还试图将自贸协议谈判范围扩展至被特朗普“改造”后的北美自贸区。

  受英国国内政治及“脱欧”方向变化的影响,美国在英国外交中的权重上升,除加强经贸联系外,英国在太空军事化、中东问题上也表现出跟进美国的态势。

身处漩涡,难谋长远

  为维护其外交空间和国际环境,约翰逊政府对中、俄采取两手策略。

  约翰逊上台后,英国在“间谍毒杀案”、叙利亚问题和网络安全方面,仍对俄罗斯保持外交压力,但又为避免事态升级,同时与俄罗斯展开接触。

  在对华关系上,出于寻求经贸合作以应对“脱欧”冲击的考虑,英国急于开展对华经贸合作。约翰逊在中英开展“一带一路”框架下合作、探讨中英自贸协定可行性等方面态度积极。同时有分析认为,出于其固有立场和“政策平衡”的考虑,英国在一些涉华敏感问题上不会轻易放弃其原有政策,但约翰逊政府当前采取了较为谨慎的立场。从长期来看,英国试图采取的将政治、安全与经贸事务切割的对华“双轨策略”,会给中英关系带来复杂性和不确定性。

  此外,为维持英国的大国地位并参与大国博弈,约翰逊政府继续介入多边与地区事务,但方式有所变化、范围有所收缩。这从其处理“伊朗油轮事件”便可见一斑。

  自美国单方面退出伊核协议后,英国与法、德等其他缔约方基本保持一致立场,希望维持协议并采取行动应对美方的单边制裁。但在英国国内政局变化、美国加大对伊朗施压后,英国逐渐调整其对伊朗和中东政策。

  一方面加大对伊朗施压,以人权问题等为由实施制裁;另一方面以伊方违反欧盟对叙利亚制裁为名,在直布罗陀海域扣押伊朗油轮,导致海湾局势一度紧绷。随后英国以“维护航行自由”为借口加入美国召集的“国际海洋安全行动”。

  英国这种“两面下注”的做法试图将维持伊核协议与“解决伊朗问题”相区分,既在美欧分歧之间确立自身立场和利益,同时向美国的中东和伊朗政策靠拢,并为其在海湾地区实现军事存在制造理由。

  约翰逊政府以“带领英国完成‘脱欧’”为己任,并自命为带领英国走出“至暗时刻”的“战时内阁”,在国内政局和国际格局变化的双重漩涡中,其外交难以擘画长远,而将始终处于“危机管理”的状态。这是英国“脱欧”给世界带来的另一重不确定性。

  (作者系中国国际问题研究院欧洲所所长)

来源:2019年10月16日出版的《环球》杂志 第21期

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