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美国“毒丸”的扩散苗头
  新华网 ( 2019-11-28 06:28:15 ) 来源: 《环球》杂志
 

    可以预料,通过制定市场导向标准,美国在今后的WTO改革谈判中可能将提出在WTO中界定“非市场经济”概念,并可能试图基于此引入更多歧视性措施。

陈晶

  一段时间以来,在由美国掀起的国际经贸摩擦与乱局中,“非市场经济”的概念被美国在双边、区域和多边三个层面都用来作为施压的武器。

  在新签订的“美国-墨西哥-加拿大协定”(美墨加协定)中,美国将以其国内法定义的、主要用于贸易救济事务的“非市场经济”概念,推广到国际贸易与投资领域,并有将“非市场经济”概念纳入多边规则的倾向。

  此外,美国等国还试图在国际规则中对“市场导向条件”进行界定,其究竟意欲何为?

概念溯源与扩大化

  美国国内法的“非市场经济”概念主要出现在经美国《1988年综合贸易与竞争法》修订的《1930年关税法》的1677(18)A款中,同时1677(18)B款规定了衡量是否是“市场经济”的6项标准,涉及货币、劳动力市场、外资限制等方面。欧盟的国内法原来也对“市场经济”做了定义,但2017年已经改为引入“市场严重扭曲”的概念,也设立了6项标准。

  美国国内法定义的“非市场经济”概念原本仅仅用于贸易救济领域,但是美国通过新签订的美墨加协定开始将此概念使用在投资争端解决和自由贸易区谈判领域。同时,美国与欧盟、日本正在共同制定市场导向条件指征,意图将相关标准纳入多边规则。

  美墨加协定中有两处出现“非市场经济”的概念。一处出现在第14章附件D美国与墨西哥投资争端解决的规定中(该部分规定对加拿大不适用);另一处出现在第32章第10条,即所谓的“毒丸条款”(美国商务部长威尔伯·罗斯在接受路透社采访时称“这是某种毒丸”,“毒丸条款”由此得名)。

  美国在美墨加协定中使用“非市场经济”概念,反映出其利用这一概念影响国际经贸规则的意图。

  根据该协定第14章附件D投资争端申诉人的定义,如果一方认为来自另一方的投资者被美墨以外的第三方拥有或者控制,而该第三方被美墨中的一方认为是非市场经济体,那么这一投资者不能成为申诉方提起投资仲裁。

  协定第32章第10条规定:如果一国被美墨加三方任何一方的国内贸易救济法认定为非市场经济国家,同时该国与美墨加三方均没有签订自贸协定,三方中任何一方与该国开始自贸协定谈判之前至少三个月,需要通报美墨加协定其他各方。任何一方如果与该条中所言非市场经济国家签订自贸协定,其他各方有权在提前6个月通知的条件下终止适用美墨加协定,并且用双边协定取代。

  美国官员还声称,这种“毒丸条款”今后将在美国的对外经贸谈判中推广。

  在美国与日本贸易谈判中,美国对日本也提出了加入类似“毒丸条款”的要求。2018年12月21日美国贸易代表办公室公布的谈判目标中,美国提出要建立一个确保透明度的机制,并且规定,在日本与一个非市场经济体谈判自由贸易协定时,美国可以采取适当的行动。

  与此同时,美国等国家还试图在国际规则中对“市场导向条件”进行界定。2018年5月31日,美欧日三方贸易部长在巴黎发表联合声明,表示将共同制定市场导向条件指征。声明的第三个附件列举了市场导向的七条标准,表示还将进一步识别其他市场导向条件,并将与其他贸易伙伴讨论如何落实这些条件。

  美国标准、欧盟标准和美欧日联合声明的指征标准,都包含了世贸组织(WTO)没有管辖的很多领域。如果美欧日联合声明关于市场导向条件指征的标准被纳入世贸组织,这等于变相将世贸组织的管辖范围扩展到劳动力市场、会计制度、破产法、公司法、物权法等领域。

  在美国贸易代表办公室发布的《2019年贸易政策议程及2018年年度报告》中,美国就WTO改革问题提出了四项主张,其中第一条就是WTO必须解决“非市场经济”的挑战。可以预料,通过制定市场导向标准,美国在今后的WTO改革谈判中可能将提出在WTO中界定“非市场经济”概念,并可能试图基于此引入更多歧视性措施。

对中国影响几何

  美国扩大“非市场经济”概念的适用范围,将以其国内法界定的“非市场经济”概念推广到区域经贸协定中,并推动影响多边贸易体制引入类似概念,这对多边贸易体制以及中国都可能产生不利影响。

  就中国而言,首先,美国违反中国加入WTO议定书中的规定,继续使用所谓“非市场经济”概念在反倾销中对中国采取歧视性措施,提高了中国产品被采取反倾销措施的可能性。

  根据中国贸易救济信息网统计,自1995年WTO成立以来,美国共对中国产品发起300起贸易救济调查。其中,反倾销163起,反补贴83起,特保(含纺织品特保)42起,保障措施12起。中国2001年12月11日加入WTO后到2019年2月底,美国对华反倾销案件一共有133起。

  根据WTO官网从1995年初到2017年底的统计,是否承认中国市场经济地位对采取反倾销措施的可能性有很大影响。在统计期间,全球对华反倾销案件中,最终采取反倾销措施的比例为72.97%。未承认中国市场经济地位的美国和欧盟采取措施的比例为79.33%和71.97%;而承认中国市场经济地位的澳大利亚和新西兰采取措施的比例分别为49.06%和40%,承认中国市场经济地位的瑞士甚至没有一起对中国的立案。因此,是否承认中国市场经济地位对立案的可能性以及立案后中方胜诉的可能性均有较大影响。

  其次,美国以其国内法界定的所谓“非市场经济”标准,对中国经济政策进行指责,影响中国按照自身发展水平自主决定国内政策的权利。以美国“非市场经济”的第一条标准,即货币的可兑换性为例,中国已经实现人民币经常项目自由化,但尚未实现资本项目自由化。

  资本项目自由化并非世贸组织规则的要求,而且国际货币基金组织在1997年亚洲金融危机之后也逐渐调整立场,承认资本项目自由化的渐进性与时序性,并且在近年来一再发表研究报告和正式文件,支持各国在必要时候使用某种形式的资本管制。因此,一定程度的资本管制和汇率制度的选择是各国主权范围内的事务。美国以国内法标准对中国的指责是缺乏依据的。

  第三,削弱中国在国际经贸规则谈判中的谈判地位。21世纪经贸谈判内容日益从边境措施(通常由海关负责)向“边境后”措施扩展,更多地涉及各国国内经济体制和规制问题。美国通过将中国界定为所谓“非市场经济”国家,要求中国和其他国家达到美国规定的市场经济标准,并将这些标准推广成为国际规则,客观上或削弱中国在国际经贸规则谈判中的作用。

  对于不同发展阶段的国家都要用统一的市场导向指征进行约束,这相当于变相取消发展中国家特殊与差别待遇。

  第四,以所谓“非市场经济”为理由,在更多领域对中国进行歧视。国际经贸关系中非歧视是一项基本原则。美国在使用歧视性措施的时候,虽然不直接指明中国,但使用其国内法界定的“非市场经济”概念,给予所谓“非市场经济”国家更低的待遇和更严的限制,实际形成对中国的歧视。这种歧视目前存在蔓延的态势,甚至有可能影响到多边贸易体制。

  第五,以所谓“非市场经济”为理由阻挠中国的区域经济合作。目前美国有把“毒丸条款”标准化的倾向。这一条款对中日韩自贸谈判、中加自贸谈判以及未来中国可能参加的其他自贸区谈判都可能产生不利影响,严重干扰中国自贸区战略的推进。

如何应对挑战

  面对此种威胁,中国该如何应对?目前看来,至少可从四大方面着手。

  第一,中国应积极参与WTO改革,同时维护WTO核心价值与基本原则。

  如果美国等国家将市场导向条件指征纳入WTO,这等于在WTO中界定了一个市场经济的标准。在此基础上,美国可能会通过将中国界定为所谓“非市场经济国家”将针对中国的歧视合法化,并扩大这种歧视的适用范围。

  美国主导的市场导向标准涵盖世贸组织不管辖的很多内容,这也是很多发展中国家难以接受的。对此,中国应该坚定维护WTO核心价值与基本原则,团结广大发展中国家,坚决反对建立一个单一的适用于所有成员的市场经济标准。

  第二,加速推行自贸区战略。

  中国应加强与其他国家的经贸合作,争取与更多国家开展自贸谈判。加速区域经济一体化进程,维持和促进区域内经济共同繁荣。下一步,是否还可以研究探讨申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),以此对墨西哥和加拿大执行“毒丸条款”的情况进行测试,形成一定压力。

  中国是全球120多个国家和地区的最大贸易伙伴国,远远超出美国,很多国家和地区有与中国达成自贸协定的意愿。中国在自贸谈判上越积极,开放决心越大,“毒丸条款”的影响就会越小。

  第三,通过外交渠道说服其他国家,反对强迫要求选边站的做法。

  中国经济仍在不断成长,任何经济体都不能忽视中国市场的重要性。“毒丸条款”客观上损害了他国贸易谈判的权利,也不符合其他国家自身的利益。对于美国的这种做法,中国在对外经贸谈判等外交渠道中,要旗帜鲜明地表示反对。

  中国应与商签自贸协定的国家进行积极沟通,阐释中方立场,说服其他国家反对强迫要求选边站的做法。

  第四,深化改革,推进高水平对外开放。

  中国应充分利用大国市场优势,促进贸易投资自由化和便利化,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。通过推进高水平对外开放,进一步促进国内改革,完善中国特色社会主义市场经济,提高中国经济与世界经济的融合度。

  2018年底的中央经济工作会议和2019年政府工作报告都指出要推动规则等制度型开放。一方面我们坚决反对美国对中国的歧视性做法,另一方面,我们也要通过制度型开放推动改革深化,赢得国际上更多国家的理解和支持。

  (作者系国际贸易经济合作研究院美洲与大洋洲研究所副研究员)

来源:2019年11月27日出版的《环球》杂志 第24期

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