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谁缺席了幼儿托育服务
  新华网 ( 2019-12-06 06:38:30 ) 来源: 《环球》杂志
 

  2016年原国家卫计委十城市调查结果表明,祖辈照料占照料者的80%。这同时反映出,中国的幼儿托育过分依赖祖辈,以政府、市场和社会力量为主体的托育服务严重缺位。

文/《环球》杂志记者 胡艳芬

  这是一个典型的遭遇托育困境的北京二孩家庭。冯琳今年36岁,有两个儿子,大的7岁,小的不到2岁,她是武汉人,丈夫是西安人,夫妻俩在北京奋斗已经8年了,最近他们一家准备移居武汉,一个重要原因,是孩子没人照料。

  冯琳是法务工作者,丈夫则供职于一家科技公司,在二孩出生前,大儿子由婆婆照顾。“我本不想生二胎,但婆婆极力建议我生,说她帮着带,可是孩子的爷爷突然生病,婆婆回西安照料,现在没人帮我带孩子了。”冯琳告诉《环球》杂志记者。

  是什么导致冯琳一家在隔代托育这一环节断裂时,立即陷入养育困境?或许是因为这个家庭的如下特点:夫妻双方均属外来人口,在北京没有亲人、没有自住房;两人都有工作,且一旦其中一方失去工作,整个家庭将承受巨大的经济压力;双方父母年纪较大,隔代养育孩子压力大。“我爸妈都70多了,他们身体也不好,如果都来北京帮我照顾孩子,房子不够大也住不下。”冯琳说。

  根据《北京人口蓝皮书:北京人口发展研究报告(2018)》,2017年北京市常住人口2170.7万人,其中,常住外来人口794.3万人,这其中有大量和冯琳情况类似的家庭。2016年原国家卫计委十城市调查结果表明,祖辈照料占照料者的80%。这同时反映出,中国的幼儿托育过分依赖祖辈,以政府、市场和社会力量为主体的托育服务严重缺位。

供给侧缺口大

  家住北京市东五环外的韩女士比冯琳的情况稍好,“周一到周五,孩子由公公婆婆带,不过老人年纪都大了,住得也远,总是把孩子送去接来,也不方便。”韩女士家附近有民办的托育机构,“我专门去了解了一下,听说这家托育机构资质不全,还曾经被关停,我不放心把2岁的孩子托付给这样的机构。其实这些机构也挺无奈的,北京还没有相关主管部门,行业规范也没出台,机构想完善资质也难。”韩女士说。

  “我们小区挺大的,一些不用上班的年轻妈妈或者老阿姨其实都可以发动起来,开展互助托育,这样离家近,人也比较熟,心里更踏实。或者小区的幼儿园能开托班就更好了。”韩女士感慨道,“我们小时候,父母单位都有托儿所,看护小孩的阿姨都是认识的,住一个大院,这样大家都放心,也没听说因为看护不当出过什么问题。”

  一边是社会力量入行难,一边是需求旺盛又不敢“托”,于是形成了这个难以疏通的民生堵点——0~3岁幼儿托育。

  官方统计结果揭示了中国城市的托育需求:2017年国务院妇儿工委和中国人民大学联合进行的“四城市0~3岁婴幼儿托育服务需求调查”结果显示,1岁前婴幼儿入托比例仅为1.82%,1~2岁的为1.48%,2~3岁为7%;3岁前有入托经历的仅占4.29%,但有48%的家庭有此需求。该数据与2016年原国家卫计委全国十城市0~3岁婴幼儿托育服务需求调查的结果十分一致,该结果显示:有超过1/3的家长表示有托育服务需求,其中家庭对2~3岁幼儿托育的需求最为强烈。

  根据全国妇联妇女研究所发布的《中国妇女绿皮书》,2016年北京、上海、江苏分别有55.3%、69.8%、62.3%的人有0~3岁托育需求,分别有24.8%、23.9%、35.5%的人曾有过找不到托儿所的经历。同时,上海认为“有必要发展”托育行业的家长比例超过北京,达95.3%。

  “即便按1/3的孩子最终愿意入托,中国年新生儿为1700万,则育位供给缺口超过1600万个;即便仅考虑城市儿童,按目前的城镇化水平,大约也需要600万~800万个托位,目前缺口巨大,仅依靠家庭是远远不够的,需要多主体共同参与。”中国人民大学国家发展与战略研究院教授杨菊华说。

一个托育体系的消失

  许多“80后”“90后”家长和韩女士一样,在他们年幼时,大多有过上托儿所的经历。事实上,中国曾建立过一个庞大的托育体系,但到上世纪90年代,尤其是进入新千年后,这一良好的托育体系逐渐瓦解。

  长期以来,杨菊华及相关团队对中国幼儿的托育问题进行了调研,且形成了许多研究成果,其中有些调研在国家社科基金等重大项目的支持下完成。根据这些研究报告,《环球》杂志记者总结出中国托育体系从建立到解体的过程——

  中国历史上具有一以贯之的“及幼”“慈幼”的理念和实践。真正意义上的中国托儿所始见于1929年。到抗战期间,中国的托儿所已有劳工托儿所、农村托儿所、职业妇女托儿所和工厂托儿所之分。有统计称,1949年10月前,全国共有托儿所119个。

  1949年后,借鉴苏联经验,中国开始大规模配置公立国营(尤其是机关、事业单位)的托儿所,托儿所日渐发达并逐步完善。发达、较完善且深具福利性的托儿所体系,一直持续到20世纪90年代早期。

  1980年,《城市托儿所工作条例》(试行草案)颁布,明确“托儿所是三岁前儿童集体保教机构”,由地方行政部门领导。当时全国22个省(市、自治区)共有各类托儿所、幼儿园98.8万多个,入托儿童多达3400万人,入托率高达28.2%。当时托儿所的归属比较复杂,比如,机关、学校的托儿所属于各自单位,市、区托儿所由卫生部门设立,街道托儿所归属街道办事处,厂矿托儿所由厂矿行政、工会和妇女组织共同指导,农村托儿所则归地方政府领导。

  20世纪90年代后,托儿所制度逐渐解体,与改革开放以来人口、经济、社会、家庭等领域的深刻变化密切相关。杨菊华分析说,这其中主要有两方面原因:一是主观上因市场改革引发的社会对托育责任的剥离,二是客观上因家庭子女数量的大幅度减少而减弱的社会托育服务需求。数据显示,在2000~2005年短短5年间,集体性幼儿园减少56668所,锐减70%。而托儿所的消失比重,远大于幼儿园。

  根据“中国健康与营养调查”追踪数据,1991年尚有近12%的3岁前儿童在公立机构入托,但在此后的几年中,该比例递次降低,直到2000年,在公立学校入托的比例完全为0。由此可知,公办福利性质的托儿所已然走入了历史。

  “这种情况不仅在调查地区如此,在其他地区也一样。”杨菊华说,比如2010年后,上海幼儿园独立设置的托儿所逐渐停办,入托规模随之减小;2015年,独立设置的托儿所只有35所,比2011年减少了21所,托儿数只有5222人,比2010年减少了3000多人。在0~3岁4个年龄组约80万婴幼儿总数中,能入托的仅占0.65%。

  但是,随着2016年“全面两孩”政策的出台,家庭尤其是女性对3岁前婴幼儿社会托育服务的需求出现明显反弹。在新的时代背景下,托育服务成为考验各方智慧尤其是地方政府智慧的一个重要挑战。

  “谁来提供幼儿托育服务?”对当代城市管理者来说,这是必须思考、作答的一个问题。

不足的公办托育

  不妨先从老百姓的意愿和需求的角度来寻找这个问题的答案。

  根据2017年四省市0~3岁托育服务调查结果,有需求的受访者对公办园所情有独钟:7成以上家长希望孩子上公办机构,超过12%的家长希望孩子所上机构有政府参与,选择其他类型机构的寥寥无几。十城市调查的结果与此类似:在有托育意愿的人群中,愿将孩子送往公办机构的占76.03%,而愿将孩子送往民办机构的不到7%。

  “而实际供给的情况是,3岁前婴幼儿的教育主要由民办早教机构承担,养育主要由家庭负担。”杨菊华分析说,依托机关、企事业单位、部队开办的托儿所寥寥无几,真正的公办托育服务远远满足不了需求。

  据教育部发展规划司统计,2012~2016年,在各类性质幼儿园入托的孩子占比中,民办幼儿园接收的人数最多,且在接受机构照料的婴幼儿中,8成均在民办机构:其份额从2012年的74.14%升至2016年的80.91%。

  同时,婴幼儿在其他几类机构入托的比例呈下降趋势,尤其是在这5年中,在企业办幼儿园入托的比例从2012年的1.57%降至2016年的1.14%,比重之低几可忽略。

  十城市调查的结果与此非常接近:78%的孩子在民办机构和家庭服务点接受服务,在教育、机关、事业单位、不对等机构办的机构中托育的孩子全部加起来不到22%。按照四省市的调查结果,即便将公办、公办民助、公建民营都算在一起,占比也不到40%,而真正公办公营的不到5%。

  杨菊华表示,“正是在这样的供给结构下,尽管民办幼儿园价格相对昂贵,但有需求的家长除将孩子送入民办机构外,别无选择。”

一个理想的托育体系

  有专家认为,政府、企业、社会、家庭等都应当成为幼儿托育服务提供的主体,只是他们扮演的角色和承担的责任有所不同。

  在杨菊华看来,一个理想的托育服务体系应该是“多元一体、立体分层、性质多样、灵活便捷的格局,满足多样化的托育需求”。

  首先,政府应以普惠性机构兜底托育服务,为其他主体提供引领示范。一方面,按照“十三五”规划的要求,政府应增加公共服务供给,增强公立机构的收托能力,鼓励有条件的幼儿园开设托班,将入园年龄向下延伸;另一方面,政府不必也无法大包大揽,必须创新公共服务提供方式,政府不直接承办能购买的服务,而是通过与社会组织和社会资本的合作,鼓励公建民营、公助民办、公私合营等;对于非公机构,可通过政府购买服务、财政补贴、税收减免或优惠等方式,引导和支持社会托育机构创新发展。

  其次,市场应起到扩面的作用,以“供需关系”调节托育服务市场供给,通过竞争增强体系活力、优化服务。

  第三,社会力量起到补充作用,企事业单位和非营利组织以自建自营、企社联合等多种形式提供婴幼儿照料服务。

  第四,家庭仍是重要的主体。2019年4月19日国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的一个基本原则是,“家庭为主,托育补充”,并为家庭提供一系列的政策和实际支持。

  最后,应发挥社区的依托作用,以社区为平台,吸纳多方力量,既直接提供托育服务,也作为居家服务的提供者,指派专业人员上门为婴幼儿提供专业化、菜单式或组合式的服务。

  社区是家庭的落脚场域,十城市调查结果表明,16.29%的女性希望服务机构建立在自己单位内或附近,多达79.87%的受访者希望托育机构在居住社区内或邻近社区。四省市的数据几乎与此相同。

来源:2019年11月27日出版的《环球》杂志 第24期

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