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巨型FTA与WTO前景
  新华网 ( 2020-01-23 06:53:52 ) 来源: 《环球》杂志
 

    未来一段时期的世界贸易体系图景,可能会是WTO和巨型FTA并肩齐驱。以前,WTO作用大,FTA作用较小;而未来,巨型FTA的作用将增强,与之相关,未来的世界贸易治理结构也或有所转变。

苏庆义

  美国当地时间1月15日,中美正式签署第一阶段经贸协议。

  此前不久,第八次中日韩领导人会议在四川成都举行。三国领导人同意,将在区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判成果的基础上,加快中日韩自贸协定谈判,力争达成全面、高质量、互惠且具有自身价值的自贸协定。

  另据日媒报道,日美贸易协定已于2020年1月1日生效,日本政府今后的战略是成为扩大自由贸易区的主导力量。此外,日本将“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)定位为全部贸易战略的基础。

  当前国际局势下,全球各地有关自贸协定的谈判层出不穷,其中逻辑何在?

自贸协定大量涌现

  近两年来,世界贸易组织(WTO)遭遇严峻挑战。美国总统特朗普上台以来,通过使用国内法、加征关税等单边主义、保护主义行为,不断挑战WTO的权威。尤其是2019年12月,WTO争端解决机制因为上诉机构大法官仅剩1人而美国阻挠遴选新的大法官,遭遇严重挫折。

  尽管WTO仍将是多边贸易体系的基石,但其在世界贸易体系中的地位客观上可能被弱化,原因主要有两点,一是其作为规则谈判机制发挥作用的难度越来越大;二是其争端解决机制难题难以解决。

  规则谈判机制遇阻的表现是多哈回合谈判陷入僵局,难以建立起符合全球价值链分工和数字经济时代的多边规则。而争端解决机制的问题在于美国抱怨上诉机构存在的问题,但是自己又不提出具体建议,对其他WTO成员提出的建议则一概否定。美国明显是故意让上诉机构工作停摆。

  在WTO遭遇严峻挑战之时,自贸协定(FTA)大量涌现。

  1948年至20世纪90年代,FTA的数量寥寥无几,世界贸易体系由WTO的前身关税及贸易总协定(GATT)来主导。20世纪90年代,自贸协定虽然明显在增多,但数量仍然有限。21世纪以来,其数量大幅增加,并成为世界贸易体系的重要力量。尤其是巨型FTA的发展,使得FTA越来越有与WTO并肩齐驱的倾向。

  可以将巨型FTA界定为四个最大的经济体即美国、欧盟、中国、日本中至少有两个参与的协定。

  在这四个最大经济体中,两两之间均有贸易与投资协定在谈判,或者已经谈完。特朗普上台之前,美国与欧盟、日本、中国分别在谈判或已经谈完相关协定,包括跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)、跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、中美双边投资协定(BIT)。

  特朗普上台之后,推翻了美国上届政府的谈判框架,分别与欧盟、日本、中国谈判三零(零关税、零壁垒、零补贴)协议、美日贸易协议、中美经贸协议。

  目前,美国与日本的贸易协议已经谈完并生效;美国与中国的第一阶段经贸协议已签署;欧盟与日本之间的欧日FTA已经谈完、签署并生效;欧盟与中国之间的中欧BIT计划在2020年完成谈判;中国与日本有两个巨型FTA:RCEP和中日韩FTA。

各自侧重点

  特朗普上台以来,美国退出TPP、重谈北美自由贸易协定(NAFTA)、美韩FTA以及和中美谈判双边经贸协议的做法表明,其希望基于实力谈判双边贸易协议,以此争取到对自身有利的规则安排。未来美国或将继续和中国谈判第二阶段经贸协议,并和欧盟谈判相应的贸易协议。除此之外,美国还会基于政治、战略和地缘等因素考虑和其他经济体谈判FTA。

  虽然美国表达了对WTO改革的诉求,但并没有提出具体改革建议,而且阻挠WTO争端解决机制发挥作用。如此情形下,美国暂时不会将维护WTO多边贸易体系地位作为对外贸易谈判的重点。

  近年来,日本借助FTA安排,明显提升了自身在世界贸易体系中的地位。在美国退出TPP之后,日本主导剩余11国继续签署该协定并重新命名为全面与进步的TPP,即CPTPP,目前CPTPP已经生效。眼下,日本还在推进CPTPP扩员工作。日本已经坐拥三大巨型(准巨型)FTA,与亚太经济体和欧盟同时都有FTA,其在亚太与欧洲贸易的串联作用明显。日本方面也表明决心,希望在全球贸易治理体系建设、亚太经济一体化、亚洲区域合作中发挥越来越重要的作用。

  欧盟和中国则都对WTO多边贸易体系主导地位和谈判FTA表示了支持。

  欧盟和中国均是WTO的坚定支持者,并且明确通过行动予以支持。中欧已在领导人会晤机制下建立WTO改革副部级工作组。2018年11月,中国与欧盟等WTO成员提交关于争端解决上诉程序改革的联合提案。欧盟和中国还是详细发布WTO改革具体方案的为数不多的成员。

  同时,欧盟与中国也将布局FTA作为贸易政策的一个重点。

  欧盟和中国之间本身正在谈判BIT,并设定了2020年完成谈判的目标;欧盟和日本之间的FTA则已经生效;欧盟和美国之间的贸易协议谈判可能不会顺利,但其也在积极推动。

  近年来,中国也在加快高标准自由贸易区建设,拟形成立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络,其中RCEP和中日韩FTA是两大重点。

  同时,四大经济体与其他重要经济体签署的准巨型FTA也非常重要。比如加拿大是全球GDP排名第十位的国家,四大经济体中的任何一个和加拿大之间的FTA都不容忽视。欧盟与加拿大之间的FTA已经谈判完成;日本与加拿大之间有CPTPP的贸易协定安排;美国与加拿大、墨西哥则有NAFTA和重新命名的美墨加FTA(USMCA)。总之,巨型FTA和准巨型FTA是众多FTA中的佼佼者。

世界贸易体系未来图景

  未来一段时期的世界贸易体系图景,可能会是WTO和巨型FTA并肩齐驱。以前,WTO作用大,FTA作用较小;而未来,巨型FTA的作用将增强,与之相关,未来的世界贸易治理结构也或有所转变。

  世界贸易体系的三要素是治理主体、平台和规则。

  21世纪以前,美国是治理主体的主导性力量。但随着美国经济体量绝对优势的下降,以及美国贸易政策的调整,美国表现出似乎越来越不愿意承担领导者角色。在此情景下,治理主体的主导者可能将从美国一家转变为美欧中日四家。

  从治理平台角度来看,在WTO规则谈判功能下降的情况下,FTA规则谈判的角色可能越来越重要。

  从治理规则的角度来看,高标准国际经贸规则越来越成为美欧日的关注焦点,不过标准越高,越难以被广大发展中经济体所接受。

  在WTO框架遭美国“冷遇”的背景下,巨型FTA对世界贸易体系的稳定和国际经贸规则的推进是有利的。四大经济体之间通过谈判FTA来确立新的国际经贸规则体系,在它们之间先形成共识,有利于未来通过WTO推广这些规则体系。

  毋庸讳言,弊端也是显而易见的,那就是可能会进一步削弱WTO的地位。FTA是WTO允许并认可的贸易协定,但对于WTO和FTA的关系,外界一直存在较大争议。FTA大量涌现的一个现实背景是WTO客观上丧失部分功能,但FTA的涌现是有利于WTO功能的修复还是会使得WTO被边缘化,则很难得出明确结论。

  (作者系中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易室副主任)

来源:2020年1月22日出版的《环球》杂志 第2期

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