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起底美国财政部海外资产控制办公室
  新华网 ( 2020-02-24 06:41:18 ) 来源: 《环球》杂志
 

  作为直属于美国财政部的机构,OFAC自成立起便扮演着重要角色,了解OFAC的运行机制十分必要。

朱帅

  2月2日,中国中远海运能源运输股份有限公司(以下简称中远海能)发布公告称,其全资子公司大连油运已于2020年1月31日(美国东部时间)被美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)移出“被特别指认国民和被禁阻者名单”(SDN)。

  早在2019年9月25日,美国就以所谓“违反对伊朗石油禁令”为由,宣布对大连油运等六家中国公司和五名中国公民实施制裁,列入SDN名单,对五名高管限制或禁止获得签证。

  作为直属于美国财政部的机构,OFAC自成立起便扮演着重要角色,了解OFAC的运行机制十分必要。

OFAC的前世今生

  OFAC最早可以追溯到1940年成立的外国资金管制办公室(FFC),当时正处于二战初期。在整个战争期间,FFC项目由财政部长管理。FFC设立的最初目的是防止纳粹利用被占领国持有的外汇和证券,以及防止属于这些国家的国民资产被强制遣返。后来,这些管制扩大到保护其他被侵略国家的资产。美国正式参加第二次世界大战后,FFC通过冻结敌方的资产和禁止对外贸易和金融交易,在阻止轴心国的经济战中起到了主导作用。

  OFAC于1950年12月正式成立,其主要职责是根据美国外交政策和国家安全目标,美国与其盟国对目标国家和政权、恐怖分子、国际毒品贩子、从事大规模杀伤性武器扩散活动的人以及对美国国家安全、美国的外交政策或经济造成的其他威胁主体实施经济和贸易制裁。

  OFAC的法律依据主要有《国际紧急经济权利法案(IEEPA)》《与敌国贸易法(TWEA)》等。另外,OFAC的一些制裁得到联合国和其他国际组织的授权。

  2019年11月7日,OFAC官方发布公告,就美国阿波罗航空集团涉嫌违反《苏丹制裁条例》相关条款,双方达成和解协议,同意其向OFAC缴纳21.06万美元罚款。OFAC此前认定,阿波罗航空涉嫌违反第538.201节“禁止美国人士进行涉及苏丹政府财产或财产利益的交易”和第538.205节“禁止从美国或者由美国人士向苏丹直接或间接出口或再出口商品、技术或服务”的规定。

制裁对象以SDN为主

  OFAC制裁的对象包括三类名单,分别是“被特别指定国民和被禁阻者名单”(SDN)、综合制裁名单、其他制裁名单,其中最主要的是SDN名单。根据制裁的范围,可分为“一级制裁”与“二级制裁”。“一级制裁”规定“美国人士”(包括美国公民、合法永久居民、根据美国法律设立的实体以及位于美国的其他组织等)不得与SDN进行任何交易,并且必须冻结他们拥有或控制的SDN的财产和财产权益,除非获得OFAC颁发的相关许可证。

  如果交易涉及“美国人士”,则这笔交易的资金有可能会被冻结。如果交易不涉及“美国人士”,则交易涉及的实体或个人可能会被实施“二级制裁”。OFAC每年都会基于全面审查,从SDN名单中移除一定数量的个人和实体。OFAC称将根据个案的情形具体评估每项除名请求,并对所有除名请求采用一致的标准。

  违反SDN制裁规定又分为民事处罚和刑事处罚。民事处罚属于严格责任判定,即只要违反制裁措施的规定,便会受到惩罚,不要求违反制裁规定的主体有主观意图或认知。民事处罚包括:(1)罚金:每宗违规交易可能被科处最高25万美元或交易金额两倍的罚款(取其较高者);(2)违规主体可能会被列入SDN名单。

  违反SDN制裁规定的刑事处罚属于过错责任判定,即要求违反制裁规定的主体有犯罪意图或认知。刑事处罚包括:(1)罚金:每宗违法交易可能被科处最高100万美元或交易金额五倍的罚款(取其较高者);(2)违法的自然人或违法实体的相关高管可能会面临最高20年的监禁。

  2019年2月14日,OFAC宣布,德国艾普力公司(APPLICHEM)因违反《美国联邦法规》中的《古巴资产管制条例》,按民事处罚规定被列入SDN名单,并对其处以551.2564万美元的罚款。根据OFAC披露的信息,2012年5月至2016年2月,艾普力完成了304项销往古巴的订单,价值343万多美元。

如何应对

  一旦被OFAC列入SDN清单,企业将无法使用美元、不能使用美国金融系统、不能和美国企业进行贸易往来。对于中国企业而言,应了解OFAC出台的经济制裁制度,避免因违反美国经济制裁规定而承担民事或刑事责任。

  首先,按照《OFAC合规承诺框架》建立合规体系。因违反制裁规定而与OFAC达成和解协议的企业通常被要求按照OFAC合规框架的标准来建立或者改进其制裁合规制度(SCP)。SCP建立在风险评估基础上,也考虑很多因素,应包括至少5个基本方面:(1)管理层承诺;(2)风险评估;(3)内部控制;(4)测试和审计;(5)培训。

  2019年5月2日,OFAC发布了最新的《OFAC合规承诺框架》。OFAC框架为公司如何建立有效的制裁合规体系提供了指引。有效的制裁合规体系能够帮助企业从源头上减少违反美国制裁规定的风险。从OFAC以往的判罚案例可以看出,OFAC衡量对违反制裁者的处罚时,会将强有力的制裁合规体系视为减轻处罚的因素。

  其次,针对二级制裁做好应对。二级制裁包括针对行业的制裁以及针对特定个人或实体的制裁。一是在受制裁对象的指定行业(例如石油、汽车、航运,等等)的现有交易要适当处置,对新交易慎重开展。金融机构需避免与受制裁对象金融机构进行交易、为其提供金融服务。二是了解OFAC“50%规则”。根据美国财政部公布的指导性文件,任何由一个或多个受制裁实体(联合)直接或间接持有总计50%或以上财产或财产权益的实体,均应被视为受制裁实体,无论其是否被纳入SDN名单。SDN名单上拥有50%以上权益的实体自动被视为在名单中,因此应及时更新客户筛查系统,识别高风险客户,避免与其产生交易。三是由于二级制裁是选择性执法,通知程序和期限存在不确定性,在应对询问和调查时应及时回应。

  最后,若被纳入SDN名单应及时申请除名。截至目前,SDN名单上有超过7400个实体的名字,和中国有关的超过170个。若被纳入SDN名单的实体和个人希望被除名,需通过邮寄或e-mail的方式将申请发送给OFAC。根据规定,申请人必须能够证明将其移除制裁名单是适当的。如果OFAC要求申请人提供额外信息以评估除名请求,则会向申请人发送一份或多份调查问卷。OFAC会根据案件的具体事实以及申请人发回的调查问卷来进行审查。通常来说,OFAC的审查过程漫长而复杂,因此一旦被纳入需及时申请。

  (作者系赛迪智库副研究员)

来源:2020年2月19日出版的《环球》杂志 第4期

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