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国际政治格局演变下的传染病防控
  新华网 ( 2020-03-04 06:42:34 ) 来源: 《环球》杂志
 

  推动各国主要生物实验室和研究中心联手,能够在疫苗研发技术上获得突破,拯救更多生命,并进一步动员起各国投入资源进行合作的决心与意愿。

秦倩

  眼下,新冠肺炎疫情已经成为全球关注的公共卫生议题之一。病毒无国界,遏制新冠病毒的全球流行需要多方多领域发力,携手前行。在国际关系背景下,透视人类传染病防控与全球卫生合作的历史和经验,或可得到一些启示和借鉴。

催生公共卫生

  在与传染病的长期斗争中,人类逐渐认识到,需要通过卫生干预措施来防控传染病,从而催生了公共卫生------由国家强有力介入,采取社会和群体的手段,预防传染病,保障公众健康。1848年,在霍乱卷土重来的阴影下,英国议会通过了人类历史上第一个《公共卫生法》,标志着现代公共卫生时期的来临。

  那时,卫生还是人类对抗传染病的唯一法宝,医学活动的中心是预防,不是诊断和治疗。直到20世纪初,随着现代科技和基础生物医学的发展,以治疗为中心的现代临床医学兴起,人类才开始向人体内部和微观世界探求传染病的病因。

  1928年青霉素出现,1950年人类第一次可以规模性生产和应用疫苗(脊髓灰质炎病毒疫苗),从此揭开了人类通过抗生素和疫苗控制传染病的序幕。到20世纪70年代,人类的疾病谱发生了根本性变化,主要烈性传染病基本得到控制,慢性病、退行性疾病、老年病变成了疾病主流。

  那么人类是不是从此根除了传染病?并没有。冷战结束后,随着全球化的快速推进、贸易和旅游的扩张,在全球范围内,一方面一些传统传染病开始死灰复燃,比如结核病;另一方面,也出现了一些新发传染病。

  据全球防范工作监测委员会(GPMB,由世卫组织和世界银行联合发起、旨在全面评估国际社会应对突发公共卫生事件能力)2019年年度报告——《一个危机四伏的世界:全球突发卫生事件防范工作年度报告》,世界正处于地区或全球灾难性传染病及大流行病的高危之中,这些疾病传染性强、毒性大、流行范围广、致死率高,不仅损害个体健康,而且可能颠覆经济,造成社会混乱,也由此成为国际政治中的主要问题。

全球化历程中的传染病控制

  “上医医国,其次疾人。”(《国语·晋语·医和视平公疾》)卫生和政治的相互交织由来已久。在历史上,各国在应对传染病威胁的过程中,逐渐经由实践总结出一些措施,有的还发展为民俗。比如,中国古代也提倡“民间隔离”,甚至早在战国时期就有了逐级报告传染病和对可疑病例调查的制度;西欧也在14世纪为阻止黑死病传播创设隔离检疫措施。

  在古时对传染病的防控中,更多的还是民间措施和局地手段,直到17世纪,人类才产生了控制流行性疾病的当代观念,才尝试思考如何在以国家为基础的、全球性的治理机构内,进行大规模的跨国卫生对话与合作,来防控传染病的跨界流行。

  自哥伦布发现美洲以来,西方国家在美、亚、非洲的殖民史,都伴随传染性疾病在新旧大陆的传播。

  出现于19世纪的热带医学,加深了人们对于贸易、旅游和殖民主义本身与疾病传播关系的理解,使得人们越发意识到流行病需要的监测和控制措施超越任何单一国家的应对能力。热带医学通常被人们视为后来全球卫生的起源。当公共卫生被视为某种跨越民族和国家边界的事务时,出于对疾病播散的担忧或恐惧,当时便召开了许多国际会议。

  第一届国际卫生大会于1851年在巴黎举行,目的是更好地应对欧洲和中东地区与商业贸易有关的霍乱传播,参与国主要是欧洲国家。截至19世纪后半叶,国际卫生大会共召开了14次,讨论传染病的传播问题,商定在不过度限制贸易和流动性情况下采取协调行动控制传染病。

  1900年起,常设性组织开始出现,包括美洲的泛美卫生署(1902年)、国际公共卫生办公室(1907年成立于巴黎)、国际联盟卫生组织(1920年成立)。可以说,这种以国际卫生大会、签署公约以及后来成立地区性国际卫生组织来完成国际卫生合作的活动持续了近100年。

  在这一阶段的跨国卫生合作活动中,卫生人道主义和政治目标往往混合在一起,卫生合作动机在相当程度上依附西方强国带有殖民色彩的意识形态,医疗工作的目的被指往往并非旨在促进健康,而是维护更大的政治和经济利益。

  二战结束后,国际政治版图重构,非殖民化运动风起云涌,全球几乎所有地区和国家都参与到真正意义上的“国际卫生合作”这一主题中。跨国界控制和根除传染性疾病,以及预防疾病促进健康,成为二战后国际组织推动国际卫生发展项目的基本目标。全球卫生和发展援助紧密相关,卫生成为整体发展议程的一部分。

  先是在联合国和布雷顿森林体系建立的金融机构——世界银行和国际货币基金组织之下,迅速出现了参与国际卫生合作的机构。而世界卫生组织作为联合国的专门机构,成立于1948年。值得一提的是,中国与世卫组织颇有渊源,不但是其发起国之一,中国学者施思明还撰写了建立世卫组织的草案与文件,为世卫组织的创建做出了重要贡献。

  另外,这个时期,与多边机构并行,国际政治中还出现了双边医疗援助项目,比如中国对非洲的医疗援助。中国对非医疗援助持续半个多世纪,对改善非洲地区的卫生条件做出了积极贡献,也加深了中非人民之间的相互理解。

  尤其是在2013~2016年西非埃博拉疫情的暴发和流行时段,中国医药专家全力参加埃博拉病毒诊断试剂和治疗药物等的研制,中国政府向多个西非国家提供紧急物资和资金援助,同时支持和参与以世卫组织和联合国为核心的国际公共卫生多边合作体系,对全球传染病控制、对维护相对和谐的国际关系,贡献了中国智慧和中国方案。

国际卫生合作理念演变

  传染病控制不只是纯医学或技术问题,全球卫生合作工作也是在世界政治背景下展开的,因此国际事务中的主要格局也会影响卫生合作的偏好和理念。在世卫组织这个平台上,关于根除传染病的路径,在前后几十年里一直存在争论和范式的变化。

  世卫组织成立初期,正是现代科学高歌猛进的时代。当时以美国为代表的西方国家,普遍相信只要有足够的政治和财政支持,现代医学技术就可以根除大部分重大的烈性传染病。在这一思想主导下,世卫组织推进的大多数规划和卫生辅助项目,都对准单一传染病问题,比如结核、疟疾、麻风和天花等。这一策略利用“银盘计划”(二战时美军陆航队参战的计划)思路,在短时间内投入大量资源,采用大规模公共卫生措施消除病原体和病媒,用疫苗和检疫手段隔离和根除疾病。

  众所周知,这一运动式计划并没有收到预期效果。这一途径取得的最大胜利,是1980年在世界范围内消灭了天花流行;到2019年10月,另有导致小儿麻痹症的两种脊髓灰质炎病毒被消灭。

  另外,受限于组织权力,世卫组织主要制定技术标准、确立国际层面的卫生政策,但其缺乏有效的实施机制,所有卫生合作计划还要靠各国来落实。但是,出于包括国家利益在内的各种考量,某些国家可能会拒绝与世卫组织合作,包括在病毒检测和疫苗研发方面。

  到了20世纪70年代中期,随着非殖民化运动的推进,大量刚刚获得独立的国家加入世卫组织,关于什么是根除传染病的最优路径的看法开始发生偏移。人们逐渐意识到,如果不从根本上提高世界各国的公共卫生能力,根除传染病的目标只会是镜花水月。换言之,完善各国初级卫生保健系统、提高药物可及性,建立免疫、教育、卫生体系,保障清洁的水和营养供给等,要比根除单一疾病更重要。

  可以说,随着国际卫生合作理念的转变,根除单一疾病的目标逐渐为“综合发展规划”所取代。目前,只有1型脊髓灰质炎病毒和麦地那龙线虫还在世卫组织根除单一疾病目标里。然而,即使根除传染病在技术上可行,也还受到世界政治格局的影响。比如,脊灰病毒目前只在阿富汗和巴基斯坦交界区域流行。有人说,成功根除脊灰的最大障碍与科学无关,缺乏保障、军事冲突才是首因。

孤军奋战不可行

  根除传统传染病任重道远,同时新发传染病也不断涌现,人类与传染病的战争必然是一场持久战,国际合作是打赢这场战争的唯一方式。实际上,早在14世纪黑死病流行期间,人们就知道,面对跨国病原体,孤军奋战难以取胜。

  国际合作的一条主要战线是科学合作。推动各国主要生物实验室和研究中心联手,能够在疫苗研发技术上获得突破,拯救更多生命,并进一步动员起各国投入资源进行合作的决心与意愿。

  另一条主要战线是政治合作。国家间财富的不平等是当前世界政治的一个基本特征。贫富国家间对传染病监测、病毒样本分享以及《国际卫生条例》等都存在意见分歧。阻止重大传染病的全球蔓延,需要发达国家做出技术和经济上的承诺,切实加强发展中国家和地区的公共卫生能力。这是一条任务更加艰巨的战线,因为这需要持续的政策承诺和合作意愿。

  (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治系副教授)

来源:2020年3月4日出版的《环球》杂志 第5期

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