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美国趁乱再伸“长臂”
  新华网 ( 2020-04-24 06:26:20 ) 来源: 《环球》杂志
 

  美国针对马杜罗的起诉和“悬赏”、针对俄罗斯众多能源企业的制裁等,均涉及所谓长臂管辖权问题,即美国将本国的国内立法适用于他国企业或个人。

高阳 李铮

  “委内瑞拉人民不希望本地区发生武装冲突,我们需要兄弟般的关系、合作、交流和尊重。”委内瑞拉总统马杜罗4月5日向全体美国人发表公开信,告诫他们不要让自己国家再次陷入“另一场越南战争或伊拉克战争”。

  美国司法部3月26日以涉嫌“毒品恐怖主义”起诉马杜罗及委内瑞拉其他高官。美国国务卿蓬佩奥说,美国将悬赏1500万美元缉拿马杜罗,对马杜罗的4名亲信分别悬赏1000万美元。特朗普4月1日宣布,美国和其他一些国家将在西半球发起最大规模的禁毒行动,以防止“来自委内瑞拉的毒品进入美国”。根据计划,美国将在加勒比地区和南太平洋增加海军和空军部署,美国南方司令部将把海军舰船调至委内瑞拉领海边界附近。

  《纽约时报》评论称,美国极其罕见地起诉他国元首是非常不寻常的,这意味着白宫正在想方设法加重对外极限施压,以迫使马杜罗离开委内瑞拉总统之位。

  疫情危机下,美国制裁大棒加剧了相关国家既有困境,伊朗近日已屡次表达对美国制裁的强烈不满。与此相关,美国动辄将国内法凌驾于国际法之上的举动持续引发争议。

  有观察人士指出,特朗普政府上台以来,美国显著加大了对他国单方面制裁的力度,试图借助司法霸权弥补美国在经济、科技、军事领域领导力下降留下的空白。这种做法源于美国缺乏清晰司法边界的“法律传统”,与美国全球霸权相伴相生,与国际司法体系和国际法原则存在激烈矛盾。美国这一做法虽然能在短期内对冲美国霸权下滑的影响,但长期看,滥用司法权将促使各国更有意规避美国金融和科技体系,其效果恐会适得其反。

“长臂管辖”的国内源起

  美国针对马杜罗的起诉和“悬赏”、针对俄罗斯众多能源企业的制裁等,均涉及所谓长臂管辖权问题,即美国将本国的国内立法适用于他国企业或个人。“长臂管辖”的出现与美国的司法传统有关。

  一方面,作为一个联邦制国家,美国地方政府通过让渡出一部分权力来组成联邦国家,仍保留着一定的地方自治权力。这些自治权力主要体现在立法和司法层面,继而出现了美国国内州与州之间法律不一,需要跨州执行的情况。长臂管辖权始于美国国内的州际司法系统,原本是美国民事诉讼中的概念,指当被告住所不在地方法院所在州,但和该州有某种最低限度的联系,且被告所提权利要求与这种联系有关时,该州在这一案件上对于该被告有属人管辖权,可以在州外对被告发出传票。

  1945年华盛顿州政府诉国际鞋业公司案所确立的“最低联系原则”,开启了长臂管辖权在美国国内适用的先河。华盛顿州政府在向一家国际鞋业公司征收失业救济基金时,后者以注册和营业地均不在华盛顿州为由拒绝,并以华盛顿州法院不具管辖权将案件上诉至联邦最高法院。

  最高法院对此作出判决:国际鞋业公司虽不在华盛顿州,但涉及本案的缴纳义务直接产生于被告在华盛顿州的活动,与华盛顿州存在“最低限度的联系”,故华盛顿州法院对本案具有管辖权。最高法院判例是美国的最高司法解释,表明针对此类问题的宪法解读,因此“最低联系原则”成为美国司法惯例。

  “最低限度的联系”主要取决于两点:一是被告是否在法院所在地从事连续性的、系统的商业活动;二是原告诉因是否源自这些商业活动。1955年,美国伊利诺伊州推出《长臂管辖权法》,成为世界上最早的长臂管辖权法。

“长臂管辖”走出国境

  二战后,美国的海外利益显著增多,其利用霸权干涉他国内政、为自身争取权益的意图更加强烈。上世纪70年代,美国“长臂管辖”开始走出国门,实施于他国实体层面。

  1977年,美国国会通过《反海外腐败法》(FCPA),初衷是禁止美国企业在海外通过贿赂操纵贸易和市场。但该法基于长臂管辖权的“最低联系原则”,后来不仅用来规制美国公司,也同样用来规制与美国具有所谓“最低限度联系”的外国公司。由此,美国通过FCPA将其国内法“长臂”伸向世界各国,这成为美国“长臂管辖”从“跨州”演变为“跨国”的重要转折。

  2001年发起反恐战争后,美国“长臂管辖”范围进一步拓宽。“9·11”事件后仅45天,美国便推出《爱国者法案》,试图通过强化美国执法机构的全球情报收集权力防止恐怖主义扩张。打着“反恐”旗号,美执法机构可搜索任何人的通讯、行动记录;财政部门可追查全球每一笔资金流动;边境执法部门可拘留、审查甚至驱逐“疑似与恐怖主义相关”的外籍人员。“涉嫌恐怖主义”由此成为美域外执法、实施“长臂管辖”的“完美外衣”。

  上述实践也令“长臂管辖”的所谓法理依据演化出两个新方向。其一,从“最低联系原则”发展为“效果原则”,即不管行为人是否有美国国籍或住所,也不论该行为是否符合行为发生地法律,只要行为在美国境内产生所谓“效果”,美国法院都可行使管辖权。

  例如,1997年美国司法部颁布的《反托拉斯法国际实施指南》规定:“如果外国的交易对美国商业发生了重大的和可预见的后果,不论它发生在什么地方,均受美国法院管辖。”“效果”标准极大扩张了“长臂管辖”的范围,基于此,全世界任何人、事、物,但凡其某一环节能和美国沾上边,比如源自美国的产品、技术甚至零部件,即便在后续生产过程中被改变性状,或被组装成为外国产品的一部分,也都将被视为含有“美国”因素,因而适用美国所谓“长臂管辖”。

  其二是所谓“公平公正原则”。在该原则下,美国国会可通过主观认定的方式确认“威胁美国国家安全或可能具有全球性危害的行为”,将其统统纳入“长臂管辖”范围。例如,美国近年来推出的对俄罗斯和伊朗制裁法案、《全球马格尼茨基人权问责法》等,就来源于这种从“9·11”事件后不断扩展的理念。这一原则显著增加了美国对他国实施“长臂管辖”的借口。此次,美国对马杜罗政府的起诉也依据这一所谓原则。

“三大难题”失人心

  美国具有“长臂管辖”性质的单方面制裁快速扩张,与美国在“9·11”事件后新的国家安全理念密切相关。“9·11”事件后,美国的国家安全理念开始泛化,维护国家安全的手段更多依赖于违反国际法的“境外定点清除”,以及利用美元霸权、司法引渡霸权和科技霸权威慑“有意支持威胁美国国家安全”的境外实体。这使得“长臂管辖”成为了美国行使其全球霸权的主要手段之一,与美军的境外军事行动并重。

  然而,美国“长臂管辖”的霸权本质,导致其面临普遍存在的三大难题。

  其一,“长臂管辖”违反了全球普遍接受的国家主权平等和不干涉内政等国际法原则。根据国际法原则,各国主权平等,一国无权把本国国内法强加给其他国家,一国也没有遵守他国国内法的义务。美国试图借“长臂管辖”强行将其国内法适用于他国,是无视国际法和国际关系基本准则的野蛮做法,无法得到国际社会的认同。

  “长臂管辖”破坏了整个国际社会对于某些问题形成共同意志的自然过程,损害了国际法和平适用的国际生态环境。事实上,这种做法也在透支美国利用国际法和国际规则管理国际体系的信誉,增加了美国劝说他国参与其主导国际规则的难度和成本。近年来,美国正努力推广有利于本国利益的5G、数字贸易等国际规则,但耗费了大量外交努力,其推广进度仍然低于预期,并且很难在发展中国家中争取到支持者。

  其二,削弱了美国金融和科技网络的吸引力。“长臂管辖”所带来威慑和逼迫就范的示范效果也具有反作用。在他国意识到参与美国美元结算体系和美国所主导的全球科技产业链不再是“免费的午餐”后,这些国家甚至部分美国企业开始寻求替代性渠道,对冲“长臂管辖”的潜在风险。

  在美国频繁制裁他国企业和民众的同时,全球替代性网络的发展显著加速。一些数字货币试图打破美国对于美元结算的垄断地位。针对美国对伊朗制裁,一些欧洲国家推进了欧元国际结算平台建设。一些美国科技企业尝试将总部迁往不受美国“长臂管辖”的国家或地区。长此以往,替代性网络的强化将削弱美国金融和科技网络的霸权能力,加速全球权力的分散。

  其三,“长臂管辖”不利于美国诉求的最终执行。美国推行“长臂管辖”本意是通过这种做法逼迫他国实体接受美国管辖,到美国出庭受审。然而,由于这种做法日益泛滥,经常被政治因素裹挟,各国愈发认定该做法是一种政治上的讹诈行为,不具有法理依据,有损他国司法主权,因而很难得到他国认同。

  在当前全球经济高度一体化的大环境下,美国滥用“长臂管辖”有可能造成国际民商事案件管辖冲突泛滥,产生越来越多的国际司法争端。在这种情况下,美国与他国司法机构展开合作的难度会不断攀升,法律纠纷的跨国诉讼程序、取证和执行难以解决,不利于保护当事人双方的合法权益。与此同时,美国司法部、财政部等联邦部门不断动用“长臂管辖”事实上扩张了联邦的司法权,同样还侵蚀到美国地方政府的自治权力,加剧了联邦与各州之间的利益冲突。

  (高阳系中国现代国际关系研究院美国研究所博士,李铮系中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员)

来源:2020年4月15日出版的《环球》杂志 第8期

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