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欧盟:多速多边多无奈
  新华网 ( 2020-05-08 06:59:33 ) 来源: 《环球》杂志
 

  在“全球战略”框架下,欧盟4年来不断努力向其设定的、充满争议的“战略自主”目标前进。然而,在现实面前,“全球战略”显现出诸多“无奈”。

曹慧

  欧盟成员国财长会议4月9日晚达成协议,同意为应对欧洲新冠肺炎疫情实施总额为5400亿欧元的大规模救助计划。欧元集团主席马里奥·森特诺在评价此次会议成果时说,当前疫情正威胁着人们的生命,也对欧盟各机构提出难题。这次之所以能够推出如此大规模的救助计划,显示出各国愿意搁置分歧的良好姿态。

  诸如此类的“重大分歧—激烈争论—暂时搁置(化解)”现象对欧盟而言已是家常便饭,疫情之下欧盟内政外交多种层面的分歧更间或被放大化。有观察人士认为,全球性疫情也影响到欧盟的全球战略,至少在某种程度上促使欧盟调整其全球层面的战略。

  自2016年6月发布以来,时任欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼主导的“欧盟全球战略”文件充当欧盟外交与安全领域行动指南达已近4年时间。这份当年在英国“脱欧”公投48小时后提交的纲领性文件,给欧盟外交、安全和防务领域打上了特有的烙印。几个月前正式上任的欧盟新领导班子,将如何面对当下以及未来欧盟的全球定位?又将酝酿哪些变动或改革?这份“全球战略”的已有进展和成果,或将提供重要参考。

“全球战略”化目标为行动

  在“全球战略”文件指导下,欧盟在将战略目标转化为具体行动方面取得进展。在外交与安全领域,欧盟重塑西巴尔干雄心,维护伊朗核协议,建立INSTEX货币结算体系,改变与非洲伙伴关系的合作方式(包括移民问题在内),支持联合国倡议的改革,提高用于对外行动的资金规模,将外交政策融入所有领域和机构。

  在防务领域,欧盟内部建立了多个灵活机制。如成立“欧洲防务基金”,推广军民合作的“民用协约”。军民合作模式激发了欧盟共同安全与防务政策(CSDP)民用层面的活力,凸显欧盟在安全领域对该模式的重视。在“单一情报分析能力”(SIAC)框架内,欧盟机构和成员国收集、共享和评估包含着内外部威胁的民事和军事情报信息。此外,欧盟还成立了能提供统一指挥的“军事规划与执行能力机制”(MPCC),以及建立“年度防务评估协调机制”(CARD)加强成员国的防务信息共享和评估,等等。

  在美国频频“抱怨”的情况下,欧盟及其成员国与北约的合作也有增无减。2016~2019年间,欧美共同执行了74项行动。在军事行动、网络和海上安全等方面的合作印证了欧盟与北约关系的加强。

“多速发展”带来改变

  “全球战略”实施以来,“多速发展”已成为欧盟外交与安全政策领域的重要理念。在“增强欧盟凝聚力、多速发展、应对后英国‘脱欧’时代”的政治宣言下,如何实现“多速”、在哪些领域选择“多速”等问题,常常困扰着欧盟决策者。

  欧盟的“多速发展”主要体现在两个方面:一是决策机制的转变。欧盟外交与安全政策的决策程序正逐渐从铁板一块的“一致通过”,转向“特定多数”的投票机制。后者使欧委会的提案更容易在欧盟立法机构获得通过。

  典型的例子是“永久结构性合作”机制(PESCO)。2017年11月,23个成员国决定启动欧盟防务合作机制——PESCO。已决定“脱欧”的英国,以及丹麦、爱尔兰、葡萄牙和马耳他未加入该机制。同年12月11日,欧盟理事会表决通过,正式批准该机制。PESCO机制的通过,意味着欧盟将在最难“啃”的地方开启“多速前进”模式。

  二是“多速”体现出不要求全体成员国加入的“实用性”特征。被视为《欧盟宪法条约》简化版的《里斯本条约》,尽管规定了成员国对共同防务的责任,但防务政策的决定权仍归属成员国。换句话说,欧洲防务与安全仍处于分散、碎片化状态。然而,在该机制下,参与国可共同筹谋,并确定各自所承担的任务,或选择不加入。

  比如,PESCO统一规划,分解任务,可有效地解决欧洲防务之前“散”“乱”“低效”的问题。在理想状态下,它既可以与北约的防务能力相互补充,也可提高欧盟的整体防务能力。有欧洲学者认为,得益于灵活的PESCO机制,欧盟现有框架下的永久性对话,如“长期能力会议”“能力汇集共同体”也可得以修订或升级。简言之,欧盟所有的防务合作未来均可纳入到PESCO机制。

  实际上,在欧盟推出的“绿色新政”这份政策纲领性文件里,新任欧盟委员会主席冯德莱恩的新“地缘政治委员会”,正计划推动将欧盟外交政策的决策方式从“全体通过”逐渐向“特定多数通过”方式转变。上任伊始,冯德莱恩在欧盟委员会里新增设“国防产业与空间”总司,力图进一步从联盟层面加强国防产业建设和共同外交与安全政策。

全球角色定位调整

  在全球治理和区域秩序方面,坚持多边主义依然是欧盟的核心理念。欧盟希望,通过加强与联合国、世界银行、北约、欧安组织以及其他区域、次区域参与者的伙伴关系,实现以规则为基础的国际秩序,在联合国体系内外建立共同商定的规则和包容、有效的全球机制,确保繁荣和可持续发展。

  世界日益增加的连通性、复杂性,影响着欧盟未来的全球角色定位。欧盟认为,要成为一支可以依靠的力量,必须与伙伴合作,以提高自主行动的能力。这样,既有利于有效维护欧盟的利益和原则,也能使其成为世界上一个可靠和可预测的伙伴。欧委会官方民调机构欧洲晴雨表最新民意调查显示,超过70%的欧洲人支持欧盟在世界上扮演强有力的角色。

  扩展、改革多边机制成为欧盟对外政策的诉求。为建立一个有效的多边体系和以规则为基础的国际秩序,欧盟制定了三条行动原则。首先,欧盟愿意继续维护国际准则和协定。在《巴黎协定》《2030年可持续发展议程》中继续发挥领导作用,维护和加强以世界贸易组织(WTO)为核心、基于规则的多边贸易体制。其次,欧盟希望将多边主义推广到新的全球事务中。最后,欧盟将利用规范能力、自主权和影响力,支持对多边组织进行改革。

  欧盟支持联合国秘书长古特雷斯正在进行的联合国改革和多边组织的现代化。在WTO改革方面,为应对陷入“瘫痪”的WTO上诉机构,欧盟正酝酿将其法律条例升级,优化欧洲“贸易防御工具”,监控贸易协议的合规情况。

现实下的“无奈”

  在“全球战略”框架下,欧盟正不断努力向其设定的、充满争议的“战略自主”目标前进。然而,在现实面前,“全球战略”显现出诸多“无奈”。

  未来,PESCO机制能否成为“游戏规则颠覆者”、能否打造出真正的欧洲防务联盟,仍受制于内外两点因素。

  其一,成员国间很难打破各自现有的国防产业结构和利益分配方式,欧洲层面上的武器联合研发、生产落地艰难。防务项目的交叉设计、产品标准化,使成员国不得不顾及各自的经济利益和战略得失。

  其二,资金紧张和政治分歧依然阻碍着欧盟军工产业的发展。芬兰作为2019年下半年的欧盟轮值主席国,提出了削减欧盟国防预算提案。欧盟官员和军工产业代表称其为“一个令人失望的信号”。

  而在跨大西洋关系上,欧盟内部对于如何应对特朗普治下的美国给欧洲带来的挑战有着截然不同的看法。德国强调,有必要增强欧洲的韧性和团结。法国总统马克龙直接提出要捍卫“欧洲主权”。波兰则认为,该国应抓住新政治现实的机遇,加强与美国双边伙伴关系。这些分歧不仅可能恶化欧盟成员国间的双边关系,且会对欧盟的防务一体化和军控政策产生负面影响。

  在伊核协议问题上,面对美国退出以及来自特朗普政府的巨大压力,欧洲版的INSTEX至今仍无法实现正常运行。在移民/难民、西巴尔干等议题面前,成员国之间的分歧削弱了欧盟“全球战略”的雄心,阻碍着欧洲一体化向深度、广度发展。

  当前,新冠肺炎疫情在欧洲肆虐。因医用物资缺乏而引发公共卫生安全危机时,欧盟内部矛盾频发。据欧洲主流媒体网站《欧洲动态》(EURACTIV)报道,当欧盟委员会希望收集成员国各自的医用防护物资库存信息时,有些成员国或出于国家安全原因不愿分享,有些则在提交日期上“打太极”。该网站分析,各国军方应有此类信息,但相信很难与其他成员国分享。至今,欧委会对各国医用防护物资情况仍只能依靠估算。

  (作者系中国社会科学院欧洲研究所副研究员)

来源:2020年4月29日出版的《环球》杂志 第9期

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