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时代变局下国际组织的抉择与命运
  新华网 ( 2020-06-23 06:44:03 ) 来源: 《环球》杂志
 

    全球层面国际组织和机制的弱化,已促使区域国际组织增强活力,各国开始在力所能及的范围内加速推动公共产品的创新和供给,以满足局部需求。

文/赵海 陈展

  新冠肺炎疫情冲击世界,一些国际政客趁机兴风作浪,增加了全球治理的难度,威胁“退群”是他们的一个惯用手法。在世界卫生组织对多国政府在新冠病毒传播速度放慢前就取消封锁措施的风险发出警告后,巴西总统博索纳罗6月5日威胁要让巴西退出该机构。

  堪称博索纳罗“榜样”的,是美国总统特朗普。当地时间5月29日,特朗普宣布,由于世卫组织“拒绝执行美方所要求的改革”,美国将终止与世卫组织的关系,并将向世卫组织缴纳的会费调配至别处。此前,美方已相继退出联合国教科文组织、联合国人权理事会等国际组织,接连退出气候变化《巴黎协定》、伊核问题全面协议、《中导条约》《开放天空条约》等国际协议。

  “退群”戏码不断上演,国际组织将如何抉择,会有新的国际组织和机制出现吗?由此引发的全球政治经济秩序嬗变将给世界带来怎样的挑战和机遇?

美国:从建构者到破坏者

  美国是战后国际规则与制度的主导国,现有国际体系的建构者之一。特朗普政府上台后,动辄“退群”或以此相要挟,使国际组织的前景充满不确定性。近3年来,美国大量退出国际组织、机制和协议,并威胁退出世贸组织、北约等多边协定。

  有人就此认为,民粹主义政治正在带领美国重返孤立主义,放弃美国的国际领导地位,推卸美国的国际责任和义务。但实际上,这些举动可能更多地反映了特朗普政府对现有国际组织功效的反思,以及对美国在冷战后全球治理体系中的重新定位。

  新冠肺炎疫情客观上要求国际社会进行广泛合作,但特朗普政府寻求的是为自身防疫失误找替罪羊,为此罔顾事实、罗织罪名攻击世卫组织,在全球疫情仍在蔓延之际宣布终止与世卫组织的关系。

  频频“退群”,掀翻战后美国主导建立起来的国际体系,是特朗普时代的美国对华盛顿精英们自由主义外交路线的否定。

  特朗普上台后,美国政府对国家安全和国家利益的认识发生了变化,更为频繁地用国内政治和法律的准绳去衡量国际组织的可用性。美国维护现行国际制度的意愿迅速下降,转而欲通过收缩和重塑国际参与,强化对国际组织的控制力,迫使国际组织在“边缘化”和“美国化”之间做出选择。

  美国大选也加剧了其国内政治和全球治理的双重博弈。特朗普为守住选举基本盘,拉拢右翼保守派,频繁采取单边的霸凌主义以实现国际目标。在此过程中,美国在国际组织的去留,变成了特朗普在国内进行政治角逐的工具。

  美国一方面频频退出自己建的“群”,与此同时动辄挥臂惩罚任何“敢于挑战美国”的“群”。6月11日,特朗普发布总统令,宣布对参与调查美国在阿富汗战争中所犯罪行的国际刑事法院官员,以及任何协助该法院调查的人,进行资产冻结、限制入境的惩罚。就连参与调查的法院官员的家属也被列入“黑名单”。美国司法部长甚至声称,已经掌握法院高层人员腐败和渎职的可靠信息,并认为该机构已被俄罗斯控制,因此对美调查是出于政治动机云云。

  特朗普政府此举,比美国历史上拒绝承认和执行国际法院裁决结果,或拒绝配合国际法院调查的行为又“进了一步”。这一事件再次表明,如果不能“公器私用”,美国有的政客宁可毁掉公器。

新趋势:区域国际组织发展提速

  诸多全球层面的国际组织,因美国的“退群”而面临领导力真空、经费紧张、规则破坏的境况,全球治理赤字不断上升,局面短期内难言改善。然而,美国之外的其他国家,特别是发展中国家对国际公共产品的需求有增无减。全球层面国际组织和机制的弱化,已促使区域国际组织增强活力,各国开始在力所能及的范围内加速推动公共产品的创新和供给,以满足局部需求。

  各国朝着“多向度”集体发力,促成多元文明交往,并通过主动融入、积极构建区域性组织的方式开展自主对话。区域组织内的成员国往往因地缘相近、文化相亲、经济互补、利益相关等因素而具备提高合作层级的可能性。由于美国贸易保护主义带来了极大的不确定性,很多国家在维持贸易和投资的开放、保持政策的透明和可预期性、采用可持续的发展模式等方面具有较高的一致性,因此区域性经贸组织和协议,在当前环境下发展动力更为充足。

  这在亚欧大陆两端表现尤为突出。在亚欧大陆东端,中日韩合作在10年前经历一次高峰后,因政治、历史因素的干扰一度陷入低谷,但近几年来,面对逆全球化的冲击,三国合作的必要性和紧迫性凸显。中日、中韩关系都得到改善,中日韩自贸区谈判有望在区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)签署后加速进行。

  此次疫情期间,中日韩不仅加强了三国抗疫合作,还通过10+3机制与东盟进行公共卫生、应急储备、金融支持、疫后经济恢复等各方面的协调,在疫情防控和经济韧性方面,该地区相比世界其他地区都表现出相对较好的态势。

  而在亚欧大陆的另一侧,美国与传统盟国之间的裂隙越拉越大,欧盟政界一些精英对“特朗普时代”甚至“后特朗普时代”的美国“回归常态”几乎不抱希望。受到美国政策和新冠肺炎疫情等多重压力,欧盟在英国“脱欧”后更加强调自身的独立自主性。其不仅在安全、外交和贸易等议题上与美国保持距离,在内部经济联盟、财政整合深化问题上,也通过疫情应对计划如发行欧盟联合债券等增强了独立自主性。

时代变局下的中国与国际组织

  全球治理体系改革,因国际格局的调整及新兴科技领域的竞争加剧而势在必行。但这一体系性嬗变,将给世界带来极大不确定性和广泛的挑战。美国凭借其强大的科技、金融、军事优势,试图以“美国优先”重塑体系,但这种只谋私利的诉求,将导致美国从道义制高点上跌落,其后果是国际组织改革难以达成共识,全球治理陷入困局。

  为维护全球治理的多边性、民主性和公正性,中国需要积极参与该体系的改革,拿出寻求最大公约数的中国方案以减少治理赤字。海内外一些分析认为,虽然在硬实力上与美国存在差距,但中国可以在全球性挑战日益凸显而国际组织应对弱化的大环境下,继续向世界进一步传达人类命运共同体理念,以国际社会能听得懂的语言和可接受的方式,讲述中国的全球治理改进方案,并以此破除零和思维,提升发展中国家的整体话语权。

  中国参与国际组织的主渠道是联合国,只有维护联合国在国际体系中的权威,最大限度发挥联合国及其关联的国际机构的作用,才能稳定住现存国际体系,才谈得上改革和发展全球治理体系。中国是联合国体系中不可或缺的一员,中国未来面临的更大挑战是,如何在明确中国诉求的同时凝聚国际共识,引领这些组织机构更有效地发挥作用,避免地缘政治和意识形态争端的干扰和破坏。

  眼下,中国正积极响应和深入参与国际组织和机制的创新发展,以“共商共建共享”为基础,为国际合作寻找新的突破口。由于疫情影响,原定今年7月在俄罗斯圣彼得堡举行的金砖国家领导人会晤和上海合作组织峰会被迫延期,但相关国家的合作仍在持续推进。

  比如,金砖国家新开发银行5月批准了通过紧急援助项目向印度提供10亿美元贷款,帮助印度抗击疫情。此前该行成功发行50亿元人民币抗击新冠肺炎疫情债券,支持中国地方政府的紧急抗疫措施。

  在经贸领域,世界贸易组织争端解决机制下的上诉机构2019年年底停摆,2020年3月27日,中国、欧盟等16个世贸组织成员联合发表部长声明,决定建立“多方临时上诉仲裁安排”。5月1日,该机制的参与方正式通知世贸组织,临时上诉安排开始生效,并邀请其他世贸组织成员加入。

  在当今世界百年未有之大变局下,现存国际组织都将面临重大抉择。美国的一意孤行只会重创其自身的国际声望,并不能抹杀其他国家开展多边合作的意愿以及提供公共产品的能力。美国应当意识到,国际组织命运的选择权同时掌握在美国以外的各国手中。

  各国应摒弃零和思维,在区域性国际组织的规范塑造中,积极展开沟通与合作,将尊重多样性、平等互利、开放性地区主义等新规范融入其中。疫情下的世界各国应该更清楚的一点是,同舟共济才能共克时艰,以邻为壑只会损人害己。对中国而言,只要秉承人类命运共同体理念,发挥应有的作用,承担应尽的义务,推进国际组织为世界的和平与发展服务,就始终站在时代的大势一边。

  (赵海系中国社科院国家全球战略智库国际政治研究部主任;陈展系该机构研究助理)

来源:2020年6月24日出版的《环球》杂志 第13期

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