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谁为适老化改造买单
  新华网 ( 2020-08-03 16:27:15 ) 来源: 《环球》杂志
 

 

    应对老龄化带来的挑战,独立的部门和组织难以凭借有限的经验突破系统的局限,因此需要相关政府部门、社会组织和研究机构携起手来共同应对。

文/于一凡

  在熟悉的家中安度晚年,是国内外老年人的普遍选择。但相较于其他较早步入老龄化社会的国家,中国长期以来城乡社会运行和发展的基础是年轻型人口结构。城市环境、住房和基础设施建设大多面向成年人和年轻人,预先为老龄化社会到来所做准备还不够,没有充分考虑到老年人对居住生活环境的特殊需要。

  第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查(2016年)显示,中国有58.7%的城乡老年人认为住房存在不适老的问题,农村这一比例高达63.2%。按照上海市2012年实施的“为低保困难老人家庭提供居室适老化改造项目”户均改造资金2万元的标准计算,全国改造资金缺口达万亿元。

  面对现有居住环境对适老化改造的巨大需求,单一公共财政的投入难以维系,而完全依靠市场解决又不符合老年人收入水平普遍偏低的实际情况,如何为城市适老化改造提供稳定的资金支持成为改造的关键。

  老龄化程度较高的发达国家,大多已形成较为完善的适老化改造法律法规体系,包括落实改造实施和监管的责任主体,明确适老化改造的资金来源,形成从评估、设计、施工、部品研发到工业化生产等环节的服务链等,对此深入研究,可为中国的适老化改造实践提供参考。

统筹公共资金

  美国的《住宅与城市发展法》规定,地方政府应承担为老年人提供房屋修缮与改造的贷款、为实施改造的企业提供担保和补贴等义务。适老化改造的具体实施由老龄化办公室统一协调,通过全美622家地区老龄化办公室推动实施。

  以位于宾夕法尼亚州的费城为例,在老龄化办公室基础上成立的非营利机构——费城老龄化合作组织(PCA)是当地适老化改造的主要执行者。PCA利用住房与城市发展部(HUD)提供的专项启动资金、地方彩票基金资金,以及来自卫生、医保、福利和社区发展等部门的资金,从20世纪80年代开始面向低收入群体提供免费的住房适老化改造。提出改造申请的居民需符合以下条件:拥有永久居民身份、拥有产权或获得产权人的许可、待改造的住宅结构坚固、申请人符合低收入标准等。

  应指出的是,PCA提供的改造以满足老年人基本的安全需要为主,通常只包括基本的无障碍改造和简单的部品更新。经济条件较宽裕的老年人可以通过市场行为选择满足自身需要的较高水平的改造服务。

  丹麦、瑞典等北欧国家,同样为老年人提供公共资金支撑的适老化改造。在丹麦,需要适老化改造的老年人要向所在自治市的负责机构提交申请。鉴于老年人的身体状况可能不断变化,同一申请人可以提出多次改造申请。瑞典的老年人需要向负责为自己提供健康咨询的理疗师或所在社区提出适老化改造申请,通过审核后,由相应机构提供改造服务。尽管申请的次数没有限制,但单次改造均设资助金额上限,且改造使用的材料和部品均以经济、节约为原则,优先使用可回收再利用的材料。如果申请人有更高的改造要求,需要自己负担差价。

设立照护保险

  日本政府自20世纪90年代开展面向普通住宅的适老化改造,用于改造的经费最初主要由地方政府承担。至2000年,超过70%的地方政府均设立了住宅适老化改造项目和专项资金。由于单纯依赖公共财政的投入难以满足大规模适老化改造的需求,2000年开始实施的长期护理保险计划决定为65岁以上的老年人提供最高限额为20万日元的住宅适老化改造保险金。基于保险金的适老化改造以申请者身体机能为评估依据,不强调申请者及其家庭的收入状况,以及是否存在非正式服务,这与基于保障原则的资源配置方法不太一样。

  随着实践经验的不断积累,日本的适老化改造资金渠道日渐多样,目前包括财政补贴、低息贷款、退休金、保险金和政府债券,以及运用财政和金融手段构建的住宅金融公库等。

  同样基于长期护理保险开展适老化改造的国家,还有德国和荷兰。德国在1994年通过了一项涉及长期照护的法案——《社会抚养保险法案》,并据此建立起覆盖全民的长期照护保险计划,为养老服务的筹资和成本控制建立了基础。出自保险金的改造费用对于各项援助大多有比较严格的金额限制,其中用于住宅改造的保险费用上限是2500欧元/次。被保险人在申请频率不高于每年一次且改造内容不重复的前提下可以提出多次申请。医疗服务机构对住宅改造的必要性做出评估,实施改造的依据是无障碍设计等技术规定。由于德国的住宅产业工业化程度较高,改造的可行性和完成质量均能得到较好保障。

  荷兰也是以长期照护保险为主要适老化改造资金来源的国家。需要进行住宅改造的老年人提交申请后,社区理疗师会对老年人进行家访,形成调查报告并提交审核。审核通过后,施工方根据改造需求实施改造,现场有建筑师进行监理。工程结束后,政府会对申请者开展满意度回访,以确保改造的效果。考虑到改造的经济性,当所需改造费用超过保险上限时,通常会提议老年人移居到适合的公共住宅中并提供相应补贴。如老年人不接受移居建议,保险则提供上限为2950欧元的现金供申请者自行实施改造。

共建“老年友好”城市

  纵观全球,积极应对人口老龄化带来的挑战是各国共同面临的长期战略任务。独立的部门和组织难以凭借有限的经验突破系统的局限,因此需要相关政府部门、社会组织和研究机构携起手来共同应对。

  为适应大规模居住环境适老化改造的需要,政府需要适当提高公共财政的支出比例,直接用于促进适老化改造的实践;与此同时,有必要研究制订具体的投入计划和监管措施,为适老化改造提供稳固的政策环境。结合中国国情,可开辟包括公共财政、福彩公益金、保险金和社会资金共同构建的资金渠道,通过积极宣传、政策优惠的方式,增强企事业党委、其他社会组织以及个人对老龄事业的投资或捐赠。此外,促进民间资本投入社区、居家适老化改造项目,为民间资本的发展创造宽松的政策环境,也是推进适老化改造的重要内容。

  对既有居住环境进行适老化改造,是老龄化社会和政府为满足社会发展和民生需要而采取的一项公共行动,完成它,需要明确政策执行的主体、政策执行的对象、政策的资源和运行机制。公共政策指导下的适老化改造不是随意、随机的行动,而是在特定经济、社会制度框架下采取的制度化行动,因此需要对执行过程做出制度化的安排:包括按照适宜的方式调动所需资源,为特定的对象提供相应的服务,并通过技术标准规范服务的质量,等等。

  利用公共政策和空间规划对养老服务资源进行科学配置,是积极应对老龄化问题的基本举措,不仅可以行之有效地提高老年人的获得感,更有利于提高服务的绩效、节省大笔开支,并为持续发展带来长远的利益。

  此外,老年友好城市的核心理念与城市更新的基本原则不谋而合,如提高环境的健康效益、推进公共服务均等化、提高土地利用的功能混合、改善城市的步行环境等,这对于全社会的和谐与健康发展都具有重要的意义。

  (作者系同济大学建筑与城市规划学院教授)

来源:2020年8月5日出版的《环球》杂志 第16期

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