未来中国企业在投资欧盟前，仔细研究欧盟以及成员国的法律要求，可以说是必修课。

刘明礼

　　《欧盟外商直接投资审查条例》10月11日结束过渡期，正式开始实施。这是第一个欧盟层面的对来自欧盟以外的直接投资的审查机制。其实施意味着，外国企业对欧盟直接投资迎来一个新的时代。

　　那么，在新的法律框架下，企业未来在考虑投资欧洲时，需要注意哪些方面呢？

现实意义重大

　　尽管这一条例给出的结论是，不改变成员国现有的外国投资审查机制，审查的决定权仍然保留在成员国手中，但这一条例的诞生绝不只是象征意义。

　　从宏观环境看，对包括中国企业在内的外国投资加强审查，是在中国企业国际竞争力日益增强、对外投资大幅增加的背景下，西方发达资本主义国家出现的普遍现象，美国、澳大利亚等国都有类似政策出台，且法律效力更强。

　　欧盟由于不是主权国家，出台的投资审查条例也不是自上而下的强制性措施，但势必也要发挥作用，即在全球化背景下，加强保护自身的“主权”“安全”和“竞争力”。

　　统计数据显示，中国对欧盟直接投资从2008年的8.4亿美元，增加到2016年的420亿美元，8年间增加了约50倍。欧盟认为，短期看，欧洲企业和东道国可能享受投资带来的经济效益；但长期看，欧洲将失去技术优势和经济竞争力。

　　根据《里斯本条约》相关条款，投资属“共同商业政策”领域，属于欧盟机构的“独享权力”，可以通过欧盟的一般立法程序制定相关政策，也就是欧盟理事会和欧洲议会批准即可。但由于涉及到安全问题，后者决策权属于成员国，需要所有成员国一致同意才能出台政策。为避免争议，欧盟才把投资审查的最后决定权留给成员国。

　　但欧盟机构一定会利用法律框架，通过程序上的操作实现“初衷”。

　　欧盟目前约有一半的成员国有自己的外国投资审查机制，而对于另一半成员国而言，在本国没有相关法律依据的情况下，对外来投资是否审查、如何审查等方面，极有可能参照欧委会的意见和欧盟的相关规定。这意味着在一些成员国原本不需要审查的投资，在新法律生效后也会纳入审查范围。

　　同时，新的审查条例还要求信息共享，一旦某个成员国对某项投资发起审查，很可能会引起所有成员国和欧委会的关注，引起“外溢效应”。

　　近几年，在新法律的酝酿和过渡期，中国对欧投资已经出现大幅下滑，从2016年的373亿欧元，下滑到2019年的117亿欧元。因此，未来中国企业在投资欧盟前，仔细研究欧盟以及成员国的法律要求，可以说是必修课。

国企是重点审查对象

　　欧盟新条例明确指明了投资审查范围，包括欧盟层面的重大计划项目，比如“伽利略”卫星定位系统、“地平线2020”“欧洲国防工业发展规划”等；关键行业领域，如交通、能源、通信、数据存储、金融、国防等；关键技术领域，如人工智能、半导体、机器人、网络、航天、核技术、生物技术、军民两用技术等。

　　由于这些项目或领域已经在新条例中明确列举，而且欧委会有权力对相关的投资提出意见，如果成员国不遵循其意见，需作出解释。因此，在上述领域的投资，要“绕开”新条例的监管几乎是不可能的。当然，审查并未意味着通不过，但从程序上时间会拖长，成本也会增加，同时面临更多不确定性。

　　尤其是投资主体如果是国有企业，可能面临更为严格的审查。新条例明确建议对投资者的背景进行审查，如投资主体是否为国有企业，是否与所在国家主导的重大项目或计划有关，甚至还会审查投资者是否受到第三国政府直接或者间接控制，包括第三国政府提供的补贴、税收优惠以及较低成本的信贷等。这一点尤其值得中国企业重视。2010~2015年之间的数据显示，中国对欧直接投资中，国企占比超过70%。

　　在今年4月新冠肺炎疫情肆虐、欧洲经济面临严重衰退的情况下，欧盟委员会提醒成员国对陷入困境的企业提供支持，以警惕外国资金趁机收购的“威胁”。

　　除欧盟的审查框架外，一些成员国的投资审查也在收紧。

　　4月，意大利政府通过法令，扩大了政府有权审查的领域范围，以及对关键性收购进行监督的权力；法国经济财政部长勒梅尔则宣布，如果欧盟以外投资者收购一家法国公司，收购股份达10%即须受政府审查和批准，以保护受疫情重创的本国企业。

找到利益契合点

　　欧盟政策收紧让中国企业投资面临更多障碍，中国对欧投资近年也的确出现了明显的下滑趋势。但应指出，欧盟整体上毕竟还是开放经济体，重视投资对经济的拉动作用，对来自中国的投资也不会一律“拒之门外”。

　　细致分析欧盟的投资审查条例以及中国对欧投资实际情况，我们仍然可以找到机遇。一个是绿地投资。相比于并购，绿地投资对就业的拉动更为明显，而且较少涉及“技术转移”，不易引发“安全担忧”。从投资额看，中国对欧直接投资中绿地投资仅占5%左右，随着近来一些投资计划取得进展，比如药明生物在爱尔兰的制造基地和疫苗厂，宁德时代在德国的电池工厂等，未来此类投资预计会有较大增长潜力。

　　另一个是研发合作。当前欧洲的审查目标主要是产权投资，多数研发活动并未涵盖在审查条例内。近年中国在研发方面投入较多，研发支出占GDP比例已经超过欧盟，与中国联合研发也会让欧洲受益。

　　比如在应对气候变化问题上，中欧都提出了颇具雄心的目标：欧盟计划2030年温室气体排放量要比1990年下降55%，2050年实现碳中和；中国表示二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。在应对气候变化问题上，技术革新至关重要，中欧双方要实现各自目标，在技术研发上有很大的合作必要性和可能性。

　　此外，还可以继续关注欧盟相关法律的变化。规则既然可以制定，就可以修改。比如欧方虽然抱怨中国政府对经济的主导，但欧盟委员会也在对欧盟政府补贴的相关规则进行修改，允许成员国政府对新创立的创新型企业、小微企业等提供资金支持。

　　欧盟收紧投资审查，一个考虑是制造砝码，借此进一步进入中国市场，实现所谓“对等”。2020年底前签署中欧投资协定是双方共同努力的目标，如果这一协议达成，未来中国在欧投资将有新的法律保障，欧盟的投资审查规则也有修改的可能。

　　还需看到，欧洲各国对中国投资的看法和利益也是多元的，依靠创新和技术推动的经济体希望能够得到更多的保护，而依赖旅游、消费和外资的经济体，对中国投资的风险评估和政策选择有所不同，所以在选择投资对象时需考虑成员国的不同情况。

　　比如，德国、法国等工业实力强的大国可能对中国投资的警惕更多一些，而北欧、南欧等“小国”顾虑则相对少，相对可能对中国投资的审查更“宽松”一些，毕竟投资审查的决定权仍然在成员国手中。

　　（作者系中国现代国际关系研究院欧洲所副所长、研究员）

来源：2020年10月28日出版的《环球》杂志 第22期

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