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投资欧洲“必修课”
  新华网 ( 2020-10-30 09:50:59 ) 来源: 《环球》杂志
 

  未来中国企业在投资欧盟前,仔细研究欧盟以及成员国的法律要求,可以说是必修课。

刘明礼

  《欧盟外商直接投资审查条例》10月11日结束过渡期,正式开始实施。这是第一个欧盟层面的对来自欧盟以外的直接投资的审查机制。其实施意味着,外国企业对欧盟直接投资迎来一个新的时代。

  那么,在新的法律框架下,企业未来在考虑投资欧洲时,需要注意哪些方面呢?

现实意义重大

  尽管这一条例给出的结论是,不改变成员国现有的外国投资审查机制,审查的决定权仍然保留在成员国手中,但这一条例的诞生绝不只是象征意义。

  从宏观环境看,对包括中国企业在内的外国投资加强审查,是在中国企业国际竞争力日益增强、对外投资大幅增加的背景下,西方发达资本主义国家出现的普遍现象,美国、澳大利亚等国都有类似政策出台,且法律效力更强。

  欧盟由于不是主权国家,出台的投资审查条例也不是自上而下的强制性措施,但势必也要发挥作用,即在全球化背景下,加强保护自身的“主权”“安全”和“竞争力”。

  统计数据显示,中国对欧盟直接投资从2008年的8.4亿美元,增加到2016年的420亿美元,8年间增加了约50倍。欧盟认为,短期看,欧洲企业和东道国可能享受投资带来的经济效益;但长期看,欧洲将失去技术优势和经济竞争力。

  根据《里斯本条约》相关条款,投资属“共同商业政策”领域,属于欧盟机构的“独享权力”,可以通过欧盟的一般立法程序制定相关政策,也就是欧盟理事会和欧洲议会批准即可。但由于涉及到安全问题,后者决策权属于成员国,需要所有成员国一致同意才能出台政策。为避免争议,欧盟才把投资审查的最后决定权留给成员国。

  但欧盟机构一定会利用法律框架,通过程序上的操作实现“初衷”。

  欧盟目前约有一半的成员国有自己的外国投资审查机制,而对于另一半成员国而言,在本国没有相关法律依据的情况下,对外来投资是否审查、如何审查等方面,极有可能参照欧委会的意见和欧盟的相关规定。这意味着在一些成员国原本不需要审查的投资,在新法律生效后也会纳入审查范围。

  同时,新的审查条例还要求信息共享,一旦某个成员国对某项投资发起审查,很可能会引起所有成员国和欧委会的关注,引起“外溢效应”。

  近几年,在新法律的酝酿和过渡期,中国对欧投资已经出现大幅下滑,从2016年的373亿欧元,下滑到2019年的117亿欧元。因此,未来中国企业在投资欧盟前,仔细研究欧盟以及成员国的法律要求,可以说是必修课。

国企是重点审查对象

  欧盟新条例明确指明了投资审查范围,包括欧盟层面的重大计划项目,比如“伽利略”卫星定位系统、“地平线2020”“欧洲国防工业发展规划”等;关键行业领域,如交通、能源、通信、数据存储、金融、国防等;关键技术领域,如人工智能、半导体、机器人、网络、航天、核技术、生物技术、军民两用技术等。

  由于这些项目或领域已经在新条例中明确列举,而且欧委会有权力对相关的投资提出意见,如果成员国不遵循其意见,需作出解释。因此,在上述领域的投资,要“绕开”新条例的监管几乎是不可能的。当然,审查并未意味着通不过,但从程序上时间会拖长,成本也会增加,同时面临更多不确定性。

  尤其是投资主体如果是国有企业,可能面临更为严格的审查。新条例明确建议对投资者的背景进行审查,如投资主体是否为国有企业,是否与所在国家主导的重大项目或计划有关,甚至还会审查投资者是否受到第三国政府直接或者间接控制,包括第三国政府提供的补贴、税收优惠以及较低成本的信贷等。这一点尤其值得中国企业重视。2010~2015年之间的数据显示,中国对欧直接投资中,国企占比超过70%。

  在今年4月新冠肺炎疫情肆虐、欧洲经济面临严重衰退的情况下,欧盟委员会提醒成员国对陷入困境的企业提供支持,以警惕外国资金趁机收购的“威胁”。

  除欧盟的审查框架外,一些成员国的投资审查也在收紧。

  4月,意大利政府通过法令,扩大了政府有权审查的领域范围,以及对关键性收购进行监督的权力;法国经济财政部长勒梅尔则宣布,如果欧盟以外投资者收购一家法国公司,收购股份达10%即须受政府审查和批准,以保护受疫情重创的本国企业。

找到利益契合点

  欧盟政策收紧让中国企业投资面临更多障碍,中国对欧投资近年也的确出现了明显的下滑趋势。但应指出,欧盟整体上毕竟还是开放经济体,重视投资对经济的拉动作用,对来自中国的投资也不会一律“拒之门外”。

  细致分析欧盟的投资审查条例以及中国对欧投资实际情况,我们仍然可以找到机遇。一个是绿地投资。相比于并购,绿地投资对就业的拉动更为明显,而且较少涉及“技术转移”,不易引发“安全担忧”。从投资额看,中国对欧直接投资中绿地投资仅占5%左右,随着近来一些投资计划取得进展,比如药明生物在爱尔兰的制造基地和疫苗厂,宁德时代在德国的电池工厂等,未来此类投资预计会有较大增长潜力。

  另一个是研发合作。当前欧洲的审查目标主要是产权投资,多数研发活动并未涵盖在审查条例内。近年中国在研发方面投入较多,研发支出占GDP比例已经超过欧盟,与中国联合研发也会让欧洲受益。

  比如在应对气候变化问题上,中欧都提出了颇具雄心的目标:欧盟计划2030年温室气体排放量要比1990年下降55%,2050年实现碳中和;中国表示二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。在应对气候变化问题上,技术革新至关重要,中欧双方要实现各自目标,在技术研发上有很大的合作必要性和可能性。

  此外,还可以继续关注欧盟相关法律的变化。规则既然可以制定,就可以修改。比如欧方虽然抱怨中国政府对经济的主导,但欧盟委员会也在对欧盟政府补贴的相关规则进行修改,允许成员国政府对新创立的创新型企业、小微企业等提供资金支持。

  欧盟收紧投资审查,一个考虑是制造砝码,借此进一步进入中国市场,实现所谓“对等”。2020年底前签署中欧投资协定是双方共同努力的目标,如果这一协议达成,未来中国在欧投资将有新的法律保障,欧盟的投资审查规则也有修改的可能。

  还需看到,欧洲各国对中国投资的看法和利益也是多元的,依靠创新和技术推动的经济体希望能够得到更多的保护,而依赖旅游、消费和外资的经济体,对中国投资的风险评估和政策选择有所不同,所以在选择投资对象时需考虑成员国的不同情况。

  比如,德国、法国等工业实力强的大国可能对中国投资的警惕更多一些,而北欧、南欧等“小国”顾虑则相对少,相对可能对中国投资的审查更“宽松”一些,毕竟投资审查的决定权仍然在成员国手中。

  (作者系中国现代国际关系研究院欧洲所副所长、研究员)

来源:2020年10月28日出版的《环球》杂志 第22期

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