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“印太战略”:扎堆易,联手难
  新华网 ( 2021-02-21 07:04:58 ) 来源: 《环球》杂志
 

在太平洋海域拍摄的美国海军第七舰队“菲茨杰拉德”号驱逐舰

  各种版本的“印太战略”层出不穷。这种现象一方面为美国持续动员盟友介入亚太地区提供了一定的政策势能,但另一方面也冲淡了其实质影响力。

康杰

  近几年来,“印太”(印度洋-太平洋)的概念在舆论场的关注度上升,一些域外国家也纷纷出台所谓“印太战略”跟风“圈地”。继美、日等国之后,法国、德国、荷兰等欧洲国家也出台了本国版“印太战略”,并欲推动形成欧盟层面的“印太政策”。英国“脱欧”后,也将“印太”作为其“全球英国”战略的重要维度。

  有分析人士认为,这种现象一方面为美国持续动员盟友介入亚太地区提供了一定的政策势能,但另一方面也冲淡了其实质影响力。

  各国战略在内容上虽有重合,但重点各异,在最为实质的对华政策问题上的分歧实则难以调和。即使是在特朗普政府时期全力拼凑的美日澳印“四边机制”内部,也是虚多实少,无法形成系统性的对华共识。

美调整“印太战略”方向

  就在美国总统权力交接前一周的1月12日,白宫公开发布了由时任总统国家安全事务助理奥布莱恩提前解密的2018~2020年度《印太战略框架》文件。一些观察家认为,此举可能有多重考虑:既是向中国发出明确的威慑信号,也向盟友显示美国长期护持地区霸权的战略决心,更旨在对即将上任的拜登政府施压,促其继承本届国家安全委员会的政策遗产。

  14日,拜登宣布将任命有“亚洲沙皇”之称的前亚太事务资深官员库尔特·坎贝尔出任新设立的国家安全委员会“印太事务协调员”。坎贝尔是近30年来美国亚太事务最重要的推手和见证人之一,曾参与推动上世纪90年代美日同盟的强化,主导制定奥巴马政府“亚太再平衡”战略,其助手和下属在小布什和特朗普政府担任要职,在亚太各国政策圈也有深厚人脉。这一安排既体现了美国两党亚太政策的延续性,也预示着美国有意进一步协调整合各国“印太战略”,使之形成合力。

  目前看来,在拜登政府治下,美国对华侧重军事和政治的硬遏制,可能转变为重视同盟和规则的软遏制。相应地,拜登政府的“印太战略”或呈现三大特点。

  一是军事上转向更注重成本平衡的拒止战略,同时更借重盟友参与的多国行动。《印太战略框架》提出“拒止中国在第一岛链内的持续性海空支配地位”,实际上承认了美军已无力在第一岛链内维持“无人可敌的、压倒性的优势”(2018年版美国《国防战略》报告)。同日,坎贝尔在美国《外交事务》杂志撰文称,美国应效仿中国此前的“区域拒止”战略,优先发展“相对廉价和不对称的能力”,如远程常规巡航导弹和弹道导弹、无人舰载作战飞机、无人水下潜航器、潜艇和高超音速武器等。

  此外,考虑到美国国内抗疫和经济刺激计划带来的赤字激增,拜登任期内不大可能实现3%以上军事预算增长。而在预算天花板制约下,美军还必须维持高水平战备、扩军和装备现代化三者的平衡,并兼顾防疫和高出勤率。因此,拜登时期的五角大楼很可能放弃特朗普政府时期追求数量的扩军目标,转而投资相对廉价、周期相对较短的无人作战系统、网络战技术、高超音速武器等,优先发展不对称的拒止能力。

  再有,在已经成为长期政策的“太平洋威慑倡议”框架下,美军将会更加借重与盟国的联合研发和联合行动,以分担成本。除推动南海“航行自由行动”多边化、集团化外,美国还可能与日、澳、印及一些欧洲国家共同搭台,联合研发部分低门槛、低成本的拒止能力,并吸引东南亚国家参与。

  二是重拾多边经济合作,争夺地区经济秩序主导权。特朗普政府的“印太战略”偏重政治和军事层面,经济领域并无建树,主动退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),更是使美国从区域经济合作的主导者沦为“看客”。正如布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任索利斯承认的,以亚洲超大型贸易协定为标志的区域一体化引擎正在前进,而美国落在了后面。下一步,拜登政府可能会与日本合作,寻求加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP),并在其中增加北美自由贸易协定中的劳工规则。此前,英国已申请加入CPTPP,而日本也乐见美国重返地区多边经济机制,在中美竞争中渔利。

  三是整合同盟体系,将基于军事合作的“四边机制”进一步拓展为所谓“民主10国”(D10)的供应链和技术标准联盟,建立地区多边数字经济协定、供应链弹性框架对话等排除中国参与的地区机制。“民主10国”由英国首相约翰逊提出,旨在联手遏制中国5G,在七国集团(G7)基础上增加澳大利亚、印度和韩国。坎贝尔指出,在“贸易、技术、供应链和标准”等问题上,需要建立类似于“民主10国”的联盟。

  同时,拜登政府还可能在“蓝点网络”基础设施融资标准、气候变化、人权与民主价值观等领域打造排除中国的所谓“印太”同盟。供应链和技术标准领域的对华竞争,可能是美欧各国“印太战略”整合的最大公约数。除英国外的欧洲国家可能不愿公开和直接介入对华军事和安全竞争,但乐于参与经济和技术领域的竞争。

“印太”整合梦难圆

  美国对盟友的“印太战略”整合,也存在明显制约因素。

  首先,美国战略资源恐力有不逮。拜登政府在大疫情和大萧条背景下接管了一个社会空前撕裂、政治严重极化的美国。抗疫、纾困和内部整合,都是远比对外战略更为迫切、更难立竿见影的任务。拜登政府放言要“收复”特朗普让出的多个领域和区域的主导权,但主导权的获取,不能仅靠制度优势和软权力,也有赖于投入资源供给国际公共产品。

  遏制俄罗斯、重塑中东安全格局、应对气候变化等,都会进一步分散和稀释美国投入到对外事务中的战略资源。在地区国家日趋务实的大环境下,拜登政府如果不能显著增加对“印太战略”的实质性投入,仅依靠重复搭平台、组圈子的外交运作和拆东墙补西墙的资源再配置,是难以实现其战略目标的。

  其次,地区国家和盟友对美国实力及其发展趋势的评估难言乐观。选后乱局暴露的美国政治体系的脆弱性冲击了盟友的信心。1月19日,欧洲对外关系委员会发布的一份民调显示,在11个主要欧盟国家里,近60%的受访者认为美国的政治体系已完全或部分崩溃;51%的受访者不认为拜登时期美国能修复其内部分歧并解决对华竞争、气候变化、中东和平等国际问题;近60%的受访者认为中国在未来10年内将超越美国;各国中至少有一半受访者希望政府在中美冲突中保持中立。

  对美国能力的消极评估,使美国主要盟友越发倾向于在中美两边下注:既与美国达成有对华意味的协定和机制,又与中国开展更多基于现实利益的合作。这种对冲心态和政策,将抵消拜登政府战略整合的效果。最终的结果可能是,美国盟友不一定通过与美国合作来实现在“印太”地区的利益。

  第三,域外盟友对“印太”事务的介入能力相对有限。在有意染指“印太”的欧洲诸国中,唯独法国在太平洋和印度洋拥有海外属地和驻军,勉强可算是“印太”国家。虽然英法都参与了在南海的所谓“航行自由行动”,并提出“援助东南亚国家制衡中国军事增长”,但其可投入的资源和能够产生的效果都微不足道。英国向南海派航母,根本上是为其在疫情背景下增长军费找理由。各国虽然提出了宏大的“价值链多元化”设想,希望将重要产品的供应链从中国转移到东南亚和南亚国家,但这些设想往往出于歇斯底里的泛安全化冲动,而不是建立在对地区价值链的调研基础上,也忽视了全球化时代市场配置资源的自有逻辑。

亚太国家互利共生史鉴

  事实上,亚太地区内部的合作和发展势头,也将会冲淡美国对华“连横”的氛围。

  在新冠肺炎疫情冲击下,亚太各经济体表现出强劲的韧性,保障了区域价值链的顺畅运行,区域经济一体化取得重大进展。同时,东亚和东南亚国家在抗击疫情中凸显出社会团结更为稳固、政府更负责任和治理更有效,这一地区正在走向历史性的、基于内生动力的复兴。

  现实中,绝大多数亚太地区经济体也都希望延续势头,通过互利合作与和平共处实现共同繁荣,而无意在美国对华遏制中火中取栗。历史上,印度洋沿岸和东亚地区曾拥有世界上最为多元、开放、包容的地区文明秩序。西方殖民者入侵前,从红海到东海地区的人民,早已发展出蓬勃兴旺的区域价值链和跨洋贸易,促进了商品、人员和技术的自由流动;催生出令葡萄牙、西班牙殖民者为之惊叹的繁荣安定;描绘出佛教、印度教、伊斯兰教文明共生互鉴,大陆国家与沿海城邦国家互利共荣的繁荣图景。

  印度洋和东亚历史已经证明,开放互利和文明共生,是这一地区的常态,从来都无需以美西方口中的所谓“印太”概念来定义。

  (作者单位:中国国际问题研究院欧亚研究所)

来源:2021年2月10日出版的《环球》杂志 第3期

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