山东青岛崂山区雕龙嘴村，近年来，山东积极推进国土绿化行动，科学编制海岸带综合保护与利用总体规划

    中国国土空间治理的目标已经明确，即通过重塑城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间以及其他重要空间格局，实现国土空间“主体功能明显、优势互补、高质量发展”。

董祚继

　　经济发展的方式和水平在根本上决定了国土空间开发的方式和水平，伴随着中国经济的发展变化，国内国土空间规划在观念、体系、任务、方法、实施等方面也发生了重大变化。

　　十三届全国人大四次会议3月11日表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，确立“优化国土空间开发保护格局”重要目标，并把“构建国土空间开发保护新格局”作为“推进区域协调发展”的重要任务。

　　至此，中国国土空间治理的目标已经明确，即通过重塑城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间以及其他重要空间格局，实现国土空间“主体功能明显、优势互补、高质量发展”。

重塑城市空间

　　城市是国民经济的主体，目前中国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重接近90%，消费品零售总额占全国比重超过85%，推进城镇化既是国家重大发展战略，也是优化国土空间布局的重点任务。

　　但城镇化发展中出现的一些问题也不容忽视。城镇建设用地扩张过快，资源环境严重超载。1978~2016年，全国城镇建设用地增长了7.88倍，占用了平原地区大量优质耕地。其中，城镇化发展最快的1990~2012年，全国20个城市群建设用地规模由1.54万平方公里扩展至7.90万平方公里，扩大了4.13倍。目前珠三角、长三角不少城市区域国土开发强度达到40%~50%。

　　城市之间分化加剧，导致资源空间错配进一步加深。2010~2018年，区域中心城市常住人口增加了10.26%，而非中心城市常住人口仅增加3.00%；中心城市与非中心城市城镇人均收入差距，也从2010年的5865元扩大到2019年的13177元。

　　城镇内部用地结构失衡，影响城市生活品质。目前珠三角、长三角等地制造业比较发达的城市，工业用地占比普遍超过40%，有的甚至超过50%，远高于发达国家城市工业用地占比。

　　城镇空间过度扩张、结构失衡，也潜藏风险。实践表明，超大城市导致自然灾害风险更易发生，人口聚集和流动更易引发安全和公共危机，农业人口职业转换面临更多失业风险，房地产过度发展面临价格泡沫破灭风险，等等。

　　“十四五”期间，城镇化发展进入中后期，也是高质量发展的攻坚期，需要从不同层面优化国土空间布局、提升国土空间品质，支持城市化地区高效集聚经济和人口。

　　一是实施以城市群为主体形态、推动大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局战略，着力打造一批具有区域、国家乃至国际影响力的城市群，既支撑国内大循环、提升国际竞争力，又有效抑制城镇无序蔓延、减少“大城市病”发生，推动城镇高质量可持续发展。

　　二是完善城市空间结构，实现“不均衡开发、均衡发展”。要加快建设现代化都市圈，着力建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进区域、城乡基本公共服务均等化。

　　三是从注重新区开发转向注重城市更新，为城市高质量发展创造条件。要创新制度，解决好规划调整、土地供应、利益分配和历史遗留问题处理等问题，处理好城市活化和文脉传承、功能再造和功能疏解、景观重塑和风貌保护等的关系，创造出丰富多彩、更具活力的城市空间。

　　四是统筹生产、生活、生态空间，严格保护城市化地区的基本农田和生态空间。要严格划定城镇开发边界，防止城镇建设随意侵占耕地和生态用地；加强韧性城市建设，实施“战略留白”，增加开敞空间，增强城市抵御风险灾害的能力。

保护耕地始终是核心任务

　　中国农业综合生产能力不断增强，粮食产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，肉蛋菜果鱼茶等重要农产品产量稳居世界第一，中国人的饭碗牢牢端在了自己手上。但农业的风险挑战仍十分严峻，解决好“三农”问题依然是全部工作重中之重。

　　保障粮食安全，关键是落实好藏粮于地、藏粮于技战略。藏粮于技重点是加强种质资源（即生物遗传资源）的保护和利用，藏粮于地则要牢牢守住18亿亩耕地红线。这是必须坚持不能动摇的。

　　首先，中国约60%的陆域国土空间为高原、荒漠和山地，而相对平坦、水土适宜的国土空间只占18%，这个不大的空间同时要承担耕种、建设和生态三大功能，随着建设空间不断扩大、生态保护不断加强，农业空间受到严重挤压。

　　其次，经过长期努力，中国做到了谷物基本自给、口粮绝对安全，但大豆等进口比例居高不下，以进口量与亩均耕地产出折算，相当于每年进口了7亿亩左右的耕地，超过现有耕地面积的1/3，这一比例不能再扩大。

　　第三，为解决14亿人的吃饭问题，大量边际土地被开垦，造成耕地总体质量中等偏下，加上农业比较劣势显著，“非农化”“非粮化”现象严重，耕地产能的持续提升面临诸多障碍。粮食安全形势在短期内难以根本改观，保护耕地的这根弦必须时刻紧绷。

　　由于各地自然条件复杂多样，粮食生产和耕地保护也要立足于资源环境的适宜性，通过优化农业生产布局，支持农产品主产区增强农业生产能力，重点建设国家粮食安全产业带，大力培育区域优势农业。

　　对此，要着眼增强农业生产能力，一手抓好永久基本农田保护，一手抓好耕地占补平衡规范管理，推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。基本农田是耕地的精华，保护好永久基本农田是耕地保护的核心任务，要在保质保量划定永久基本农田的基础上，切实加强永久基本农田保护监管，禁止一般建设项目占用永久基本农田，严控重大建设项目占用永久基本农田，严格规划永久基本农田规划调整。耕地占补平衡制度是耕地保护的基本制度，要针对制度执行中面临的实际困难推动制度创新，严格落实建设单位的占补平衡法定义务，强化地方政府的占补平衡法定责任，探索国家统筹、全域平衡、产能平衡、经济补偿等实施途径和机制。

保护生态环境，提供生态产品

　　党的十八大以来，中国着力加强主体功能区建设，切实加大生态系统保护力度，加快建设生态安全屏障体系，生态环境明显改善。但生态环境问题由来已久、成因复杂，不可能毕其功于一役，只有乘势而上、持之以恒，才能从根本上扭转生态退化、环境污染的不利局面，持续提升生态系统质量和稳定性，建设人与自然和谐共生的现代化。

　　生态功能区是指生态功能地位重要、关系全国或较大区域生态安全的区域，分为水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等四种类型。生态功能区的重点任务是保护生态环境、提供生态产品，要坚持保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界，统筹推进生态系统保护和修复。

　　保护和修复山清水秀的生态空间，包括优化生态安全格局、改善区域生态功能、增加优质生态产品供给等，是国土空间治理的重要目标，也是国土空间规划的重大创新。要在生态空间容量和适宜性评价基础上，合理划分自然生态空间以及核心生态保护区、生态保护修复区等功能区；严格生态保护，按照系统性、连续性和开放性原则，推动形成由生态屏障、生态空间、生态隔离带、生态廊道构成的生态网络体系，构建以国家公园为主体的自然保护地体系；统筹山水林田湖草系统治理，实施重大生态系统保护修复工程；推进农村全域土地综合整治，切实改善农村人居环境。

　　建立健全生态产品价值实现机制，着力完善市场化、多元化生态补偿。要借鉴经营城市、经营土地的理念和做法，将经营土地拓展到全部国土空间。“绿水青山就是金山银山”，表明自然资产资本同样具有增值性，生态系统保护和修复将带来巨大的生态经济效益。将经营土地理念拓展到自然生态空间，有利于发挥土地公有制优势，有利于释放自然生态空间的资产资本价值，为生态系统保护和修复提供新的巨大动力。

　　（作者系中国科学院大学国家土地科学研究中心主任，原国土资源部规划司司长、调控司巡视员）

来源：2021年3月24日出版的《环球》杂志 第6期

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