这是2017年6月17日在日本东京拍摄的遭受美军海军舰艇撞击的菲律宾籍货船

　　美式“航行自由”不仅未能带给地区和平与稳定，甚至成为海上事故和地区动荡的诱因之一，有关航行和飞越自由的争端一直是美国与他国冲突的主要驱动因素。

李赟

　　近日，美国海军第七舰队发布声明称，其下属的伯克级驱逐舰“约翰·保罗·琼斯”号，在印度专属经济区内的拉克沙群岛以西130海里附近展开了“航行自由”行动。美国特别强调，此次行动事先并未征得印度官方同意。

　　尽管美国不是《联合国海洋法公约》的签署国，但在维护国际海洋权益上，常以“世界警察”自居。长期以来，美国依托自己强大的海上力量，擅自高调地派出舰艇进入相关国家的专属经济区，宣示其所谓的“航行自由”权。有分析人士指出，美国的“航行自由”本质上是满足自己国家任意“横行”的自由。其行为不仅有违《联合国宪章》精神，也危害地区稳定。

美式“航行自由”的由来

　　“海洋自由”的观念由来已久。古罗马人认为海洋像空气一样，为全人类所共有。到了地理大发现时代，瓜分海洋达到高潮，海上贸易成为各国激烈争夺海洋利益的焦点。1494年，当时的海上强国西班牙和葡萄牙为了瓜分太平洋和大西洋，签署了《托德西利亚斯条约》，《条约》规定：任何船只进出以上海域，需经过两国允许，否则将被击沉或没收，船员被判死刑或沦为奴隶。

　　17世纪初期，“海洋自由论”开始勃兴，为英国、荷兰、法国等海洋新兴国家所倡导，目的是推翻葡萄牙和西班牙的海洋霸权。18世纪前后，海外贸易和殖民地开拓进入黄金期，航行和贸易自由因符合所有欧洲国家的利益，“海洋自由”被各国默认为共同准则。

　　“海洋自由”一直是美国传统国策。建国伊始，美国就通过了第一个主张“海洋自由”的法案——《1776年条约计划》，以服务其商业利益拓展和开展海洋贸易。19世纪初，美国不惜冒着国家覆灭的危险，对英国发动战争（1812~1815），彰显其以武力捍卫“海洋自由”的决心。第一次世界大战后，随着美国实力增强，其称霸世界的野心逐渐显露，“海洋自由”原则成为其与英国等海洋强国争霸的借口。巴黎和会上，美国倡导的“海洋自由”与英国坚持的“海洋限制说”针锋相对。第二次世界大战期间，在尚未正式参战之前，美国“海洋自由”的重点是维护“中立贸易权利”，主观上仍然是为了通过与各交战国的战时贸易大发战争财。

　　二战后，美国成为名副其实的海洋强国，实力更为强盛，也更加关注海洋在经济、军事和国家安全层面的利益。同时，美苏两大集团的对立和世界殖民体系的瓦解使其海洋大国地位受到了多方面挑战。在“海洋自由”政策中，美国逐渐淡化“中立贸易权利”的主张，更加强化“航行自由”原则。1979年，卡特政府制订了“航行自由”行动计划。从此，美国秉持的“海洋自由”政策向“航行自由”政策转变。

　　40多年来，美式“航行自由”计划一直在进行，美军在世界各地“不知疲倦”地“行使着航行和飞越自由的权利”。据统计，1991至2019年，美国共对61个国家和1个地区实施了“航行自由”行动。

满足一己之私

　　1988年，美国务院公共事务局发布了一份文件，对“航行自由”计划进行推介。关于该计划的目的，文件表述为：结合运用外交行动和军事行动手段，劝阻与国际法不合的海洋主张，展示美国保护航行自由的决心。关于该计划的性质，文件表述为：对国际法所承认的权利和自由的和平行使，不带挑衅之意图；对盟国、友邦、中立国和不友好国家的过度海洋主张不加偏袒地予以拒绝；以代表所有国家维护和加强航行自由为目的。

　　按照美方的以上表述，美国政府“航行自由”计划的正当性是建立在国际法和国际社会的共同利益之上的。且根据美国的说法，《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》是美式“自由航行”所要遵循和维护的最重要国际法。然而，极为讽刺的是，因为担心美式“航行自由”受到《联合国海洋法公约》所规定的“航行自由”的限制，美国至今未批准该公约。

　　美式“航行自由”的核心是“挑战过度海洋权利主张”，但《联合国海洋法公约》并未对“过度海洋权利主张”作出界定。美国自己决定了他国哪些海洋权利主张“过度”，并单方面动用军事力量来执行美国视为合法有效的规则。这样，美国集检察官、陪审团、法官和执法者于一身，扮演着世界超级警察的角色。美式“航行自由”不过是美国为其自身打造的超级海警手册。

　　美式“航行自由”的真正目的是什么呢？1979年美正式制订“航行自由”计划时，就已经给出了答案——保护美国部队在全球的流动性。根据美国史料，时任总统卡特在宣布“航行自由”行动计划时曾明确宣称：“鉴于美国在世界事务中的显著地位，它不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀。”

　　什么是美国在海上的“显著地位”？无非是海上军事力量优势。这篇美国40多年前的“自由航行行动宣言”表明，该计划的根本出发点就是要维护美国在全球的海上霸主地位。

　　美军专家公开表示，全球航行自由，是海洋权力的基石，也是美国行使国家军事权利的必要条件；海上行动完全有赖于全球公域内的战略机动性和战术灵活性；对海军作战来说，不受阻碍的海上过境通行，甚至比火力的概念更为重要。

　　美国军事战略的核心理念——战略灵活性、海外存在和力量投射等，均倚赖美式“航行自由”。因此，“航行自由”被美国视为海军的三大根本任务之一（另两项是维护、训练、装备海军力量和阻止侵略）。在执行“航行自由”时，美军舰机常常无视《联合国海洋法公约》关于“无害通过”的原则，强行进入别国领海或专属经济区，实施高强度、长时间、大范围抵近侦察测量、军事演习和军事部署。

适得其反

　　对于美式“航行自由”的执行效果，美国认为，美国海军在全球范围内常规性和经常性行使航行和飞越权利造成的一种结果是：军舰的无害通过、海峡过境通行、群岛海道通行等海洋法概念在国际习惯法中的地位得以牢固确立；一些沿海国撤销了其“过度海洋主张”；在沿海国专属经济区内适当进行军事活动的权利得到广泛的理解和尊重；从这些回报中受益的，不仅是美国，还有其他所有在推动海上机动性方面具有利益的国家。

　　然而，一些美国学者也无奈地指出，“航行自由行动”促使一些国家撤回其“过度海洋主张”这一断言，缺乏充分的事实证据；若以遭到美国海军行动挑战后撤回“过度海洋主张”作为评判其效果的标准，那么，“航行自由计划”的失败是确定无疑的，没有哪个国家会在美国“航行自由行动”挑战和外交压力下改变其国内立法，相反，受到挑战的国家反而会进一步强化其海洋主张立场。

　　综上所述，美式“航行自由”不仅未能带给地区和平与稳定，甚至成为海上事故和地区动荡的诱因之一，有关航行和飞越自由的争端一直是美国与他国冲突的主要驱动因素。

　　一是以“航行自由”为由的美国武力介入正是导致地区动荡、国际经济混乱的主要原因之一。甚至在某些情况下，“捍卫航行自由”就是美国发动战争的直接借口，如1986年美国精心策划了一场针对利比亚名为“草原烈火”的精确打击行动。

　　二是美国本身就是“航行自由”的破坏者。“封锁”被美军视为海外用兵的必杀技。统计表明，美军90%的海外军事行动都曾使用海、空力量对国际航道等进行封锁。

　　三是除了因战争原因阻遏民用舰船正常通行外，美军频繁的舰船活动还经常对民船造成直接破坏。近年来，美军潜艇、水面舰艇与民船相撞的事故多次发生。连美国专家也不得不承认，军事宣示行动并非保障航行自由的最佳途径，反而增加了安全风险。

　　（作者系军事科学院战争研究院外国军事研究所副研究员）

来源：2021年5月5日出版的《环球》杂志 第9期

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