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土地规划调整并非为任性扩张松绑

2016年07月08日 08:01:54 来源: 经济日报
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  实施建设用地总量控制和减量化管理,严格控制特大城市用地规模,是新型城镇化发展战略的组成部分。保障新型城镇化用地需求,就要合理统筹生产、生活、生态等各业各类用地,优先保障进城人员住房、教育、医疗等民生项目的发展用地。

  日前,国土资源部公布了《全国土地利用总体规划纲要调整方案》,调减了北京、天津、上海等大城市的耕地保有量要求。有媒体说,此举将给“特大型城市增加建设用地供给提供了想象”;还有人解读说,大城市就应该持续减少耕地。笔者认为,对部分大城市耕地保有量要求的调减,和城市建设用地指标的增加与否,没有必然关系。大城市应当也必须维持一定的耕地保有量,同时要遏制其建设用地扩张的冲动。这是我国实行的最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的内在要求。

  总体看,此次调整将全国耕地保有量要求从18.05亿亩增加到18.65亿亩,各省区市有不同幅度调整,主要农区的保有量要求有所增加。现行土地总体规划是以2005年的土地利用情况为基数的,要求的目标时间是2020年。11年过去了,情况发生很大变化,人口在区域间出现显著的流动。对耕地保有量要求的结构性调整,正是适应新型城镇化发展的必然要求。调整既适应了区域发展不平衡的需要,也兼顾了各地资源禀赋的差异。

  实施建设用地总量控制和减量化管理,严格控制特大城市用地规模,是新型城镇化发展战略的组成部分。与一些人的猜测相反,此次规划调整的指导方针是,遏制建设用地过度扩张、防止大城市“摊大饼”式发展,城市土地利用要从增加增量转为盘活存量。而划定永久基本农田、特殊保护耕地,有助于稳定粮食产能;可以强化城市发展边界约束,促进城镇化健康发展;可以倒逼节约集约用地,缓解资源环境承载压力。

  毋庸讳言,目前一些城市规划建设用地与优质耕地的重叠度较高,城市发展占用优质耕地的现象较突出。不少城市周边还有不少优质耕地未划为永久基本农田,一些地方存在划远不划近、划劣不划优的现象。对此,中央一直强调耕地红线的重要性,要求不能随意占用耕地尤其是永久基本农田。

  在土地利用总体规划中,耕地保护指标是一项约束性指标。坚守18亿亩耕地红线,没有讨价还价的余地。当面对外地蔬菜调运困难、本地菜价暴涨的尴尬处境时,人们才真正意识到都市农业存在的必要性。近年来,随着粮食安全省长责任制的建立,越来越多的大城市意识到,不能因为大市场、大流通而忽视本地农业生产,不能因为比较效益低而放弃农地农用。

  土地是一种有限资源,在一定程度上不可能增加,而且土地的利用会产生很大的外部效益。耕地既是农业生产的命根子,又是各地新增建设用地最主要的来源。某地块是种粮还是建房?答案就在《土地管理法》中。法律规定,“国家实行土地用途管制制度”。我国是人均耕地稀缺的国家,土地制度再怎么改,也不可能随便让耕地变成建设用地。而工业化城镇化的推进,必然要占一部分农村土地。在此情况下,各类用地主体首先要遵循土地规划和用途管制。

  新型城镇化是追求质量的城镇化,是以人为本的城镇化。因此,保障新型城镇化用地需求,就要合理统筹生产、生活、生态等各业各类用地,优先保障进城人员住房、教育、医疗等民生项目的发展用地。新增建设用地规模要与农业转移人口落户数量挂钩,以人定地、地随人走,促进土地城镇化与人口城镇化相协调。在对建设用地进行调整时,要以资源环境承载力为基础,坚持保护优先,建设用地安排要避让优质耕地林地。(乔金亮)

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