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科学搭建PPP监管架构
2019-09-10 08:54:53 来源: 中国财经报
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  对于国内PPP项目监管实践,构建科学的监管架构已经是迫在眉睫。这个监管模式应是完整而又规范的监管链条,集成了事前监管、事中监管和事后监管。这个链条应该贯穿于PPP项目实施全过程,包括前期论证、项目采购、建设准备、工程建设、运营服务和项目移交等环节。

  PPP监管实践中的两个倾向

  国内PPP监管实践中经常出现两个倾向。

  一是“轻”监管。政府方基本不参与项目实施过程管理,一般在出现问题时才会介入。在这种监管模式下,政府方不掌握项目实施重要信息,对社会资本方履约能力缺乏监测,工程质量和运营服务质量主要通过行政监管。轻监管产生通常有两种原因,一种原因是不愿意监管,如政府方限于人手紧张,存在“多一事不如少一事”心理,当然也有个别项目存在“监管俘获”问题,利益寻租导致不愿意监管;另一种原因是不会监管,对政府方PPP模式本身是一个新生事物,PPP监管更是陌生领域,如何管和怎么管都是专业问题,根本无从下手。

  二是“重”监管。政府方不仅参与到项目实施全过程,还动用行政管理和公众监督等形式,使社会资本方感觉到自主经营权受到严重影响甚至是剥夺。在控制隐性债务的背景下,政府付费类和可行性缺口补助类容易产生重监管现象。由于未能正确把握好政府监管权力与项目公司自主经营权的合理界限,很容易出现“越位”现象,甚至套用传统政府投资监管模式,严重干扰了项目公司自主经营。

  监管实践倾向的潜在风险

  不同的监管导向会产生不同的潜在监管风险,不能正确处理会严重影响项目实施。

  一是“轻监管”模式下的潜在风险。

  在这种模式,主要潜在风险主要有:项目产出不达标风险,由于PPP监管缺位,主要依靠行政管理约束项目公司经营行为,如在运营阶段容易产生服务质量低水平运行甚至不达标问题;项目绩效考核易沦为“走形式”,容易在考核细则、权重设置、专家构成、项目整改等方面进行操作,致使绩效考核的有效性不足;在建设阶段容易产生投资失控问题,尤其对于政府付费项目和可行性缺口补助项目,造成政府财政支出压力增加。

  二是“重监管”模式下的潜在风险。

  对于“重监管”,主要潜在风险是:容易导致出现“以考代管”的现象,即政府将凡是能够涉及到的管理事项全部纳入到绩效考核范畴,造成本身可以通过预警、协调和沟通等方式解决的问题,却需要通过绩效考核途径解决,很容易造成矛盾堆积和激化,产生大量的利益博弈;一些财政收支困难的地方通过强化绩效考核转移地方收支压力,尤其在当前降费减税的政策背景更是容易加剧这一现象;重监管通常意味着管理成本增加,易转嫁于项目公司;易诱发权力寻租现象。

  搭建科学的PPP监管架构

  搭建科学的监管架构,重点保证政府方“不缺位”和“不越位”,正确发挥自身作用,应遵循四个基本准则。

  一是应明确PPP监管范围,正确区分履约管理与行政监管的界限。

  从定位角度而言,PPP监管概念的范畴大于履约管理,涵盖了履约管理。履约管理是基于PPP合同,通过明确实施机构、项目公司、社会资本方各方角色与职责,构建相互协同的组织架构和工作机制,实现PPP项目规范、有序、高效运行。行政监管则具有强制力,政府方可以通过行政处罚的方式强制社会资本方行为。PPP监管应以履约管理为主,以PPP合同为依据,双方处于平等地位,严格限定行政监管的使用条件与范围,避免对社会资本方形成不平等地位。

  二是正确界定实施机构、项目公司、总包单位之间的角色与职责。

  实施机构对PPP项目全周期开展监督管理,其权利依据来源于PPP合同;项目公司是PPP项目的法人主体,负责投资、建设、运营、移交等,其权利与义务源于PPP合同,超出PPP合同部分受到行政监管制约;总包单位是由项目公司负责选择,主要在建设阶段负责项目建设。

  三是合理定位实施机构的权利结构。

  实施机构在履约管理中既要不缺位,又要不越位。严格履行自身三种权利,即知情权、监督权和介入权。知情权是一项基本权利,贯穿PPP项目全周期;监督权是一项有选择的权利,是实施机构针对PPP项目的重点领域的重点事项开展监督;介入权是一项救济权利,即当项目运行出现了重大风险,实施机构需要介入到项目管理。

  四是科学把握不同项目类型对权利关系的影响。

  项目公司是业主单位,享有项目法人的权利,拥有自主经营权,对项目投资、建设和运营拥有决策权,但这种权利并不是绝对性的。从权利来源角度讲,项目公司作为项目业主,其资格源于PPP合同,受到合同相对方——政府方的制约。这种制约根据不同PPP项目类型呈现明显差异。对于使用者付费项目,项目公司承担了投资、建设和运营风险,政府方主要行使知情权及对项目产出质量与效率行使监督权;对于涉及政府按项目绩效付费的项目时,政府承担了支付责任,承担潜在的风险,项目公司就不能享有完整的法人权利,需要向实施机构让渡部分权利,尤其在投资控制方面,实施机构需要在工程设计、招标采购、工程变更等方面行使监督权,避免承担过大的潜在风险。 (作者单位:国信招标集团股份有限公司)

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【纠错】 责任编辑: 吴君蒙
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