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征收拆迁,法治思维不可或缺
2018-10-14 09:48:42 来源: 法制日报
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  不久前,山东省高级人民法院行政庭撷选涉及农村土地征收、城市房屋征收的典型案例,向社会公布。此举凸显司法为民、强化司法监督,引发社会关注。

  据了解,2017年,山东省法院受理行政案件数量大幅增长,达到43427件。从案件类型看,城建类中的房屋征收搬迁、土地资源类中的土地征收等居于前列,特别是因重大工程项目征收房屋和土地、棚户区改造、环境整治、拆除违法建设等引发的涉民生案件占比较大。结合典型案例,可以发现,在征收拆迁领域,行政机关履职尽责失当、作出行政行为的事实依据不充分等问题较为突出。

  山东高院行政审判庭庭长黄明春在接受《法制日报》记者采访时指出,行政机关要充分运用法治思维和法治方式开展工作,始终坚持严格规范文明执法,做好征收拆迁领域争议预防工作。

  旧城改造征收土地应区别性质

  2017年3月6日,山东省夏津县政府就拟征收补偿方案等程序作出房屋征收决定并公告,决定对六五河以南棚户区改造项目片区内的房屋及附属物实施征收。

  该征收决定涉及的对象,既包括国有土地上房屋,也包括北关居委会和西关居委会的集体土地。夏津县政府的上述征收行为共涉及被征收人1400余户,目前已完成拆迁约1300户。韩某的房屋位于征收范围内,他不服上述房屋征收决定,起诉至法院请求撤销该决定。

  德州市中级人民法院一审认为,夏津县政府在同一征收决定中,未能提供证据证明征收范围内的集体土地已经被依法征收,却直接整体适用了国有土地上房屋征收程序,故其作出的征收行为主要证据不足,程序违法,应予撤销。但由于该征收行为涉及旧城改造,范围较大,人数众多,且绝大多数被征收人已经拆迁完毕,如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害,故判决确认夏津县政府作出房屋征收决定的行为违法但不撤销该行为。

  韩某不服,提起上诉。二审法院判决驳回上诉,维持原判。

  “本案涉及‘城中村’旧城改造中的征收补偿问题。”山东高院行政审判庭副庭长侯勇介绍,此类片区既有国有土地上的房屋,也有集体土地上的房屋,两者在征收程序和适用法律等方面有明显区别。

  侯勇认为,在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下,直接作出包含该集体土地的房屋征收决定,明显违反土地管理法,此违法性并不因征收补偿到位或尚未引发争议而消除。

  此案对于如何正确区分征收对象,促使行政机关在征地拆迁过程中选择合法的征收补偿程序,预防和减少违法征收行为,具有示范意义。

  政府举证不能被认定非法强拆

  1994年5月27日,孙某购买王某位于济南市槐荫区张庄路办事处张庄村70号房屋一处,并办理了房屋所有权变更登记。2010年7月7日,济南市政府作出批复,决定收回涉案房屋所在的4387.43亩国有土地,用于西部新城建设工程。

  2013年5月28日,在未达成补偿协议的情况下,孙某的房屋被强制拆除。在涉案房屋被拆除前,济南西区指挥部的工作人员及办事处、村委会等有关人员对该房屋进行测量,并就补偿标准与孙某进行了沟通,但未达成一致意见。孙某不服,提起诉讼,要求确认济南市政府实施的房屋强制拆除行为违法。

  济南市中级人民法院一审认为,因济南市政府否认参与实施拆除了涉案房屋,孙某提供的证据亦不能证明济南市政府直接参与拆除其房屋。在此情形下,法院应结合国有土地上房屋征收有关法律和工作实际状况以及当事人的举证能力分配举证责任。因济南市政府下设的济南西区指挥部曾对涉案房屋协调过补偿事宜,济南市政府作为涉案房屋被拆除后的受益主体,具有优势举证能力,并应为此承担相应的举证责任。在济南市政府否认参加亦不能证明系他人拆除涉案房屋的情况下,济南市政府应承担举证不能的法律后果,即应认定济南市政府系强制拆除涉案房屋的实施主体。法院遂判决济南市政府实施的强制拆除行为违法。

  济南市政府不服,提起上诉。山东省高级人民法院二审以相同理由,判决驳回上诉,维持原判决。

  “按照行政诉讼法规定,当事人通过提起行政诉讼维护自身合法权益,必须有证据证明被诉行政行为系行政机关所为。但在实践中,有的行政机关在强制拆除前并未制作、送达任何书面法律文书,事后也否认参与实施拆除行为,对此当事人往往难以获得行为主体的相关信息和证据。”黄明春说,

  “本案的典型意义在于,不论是农村集体土地还是国有土地上房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权等,对合法建筑的拆除首先可以推定为行政强制行为,被拆迁人只要能够提供初步证据证明强拆行为存在且极有可能系有关行政机关实施,行政机关如不能举证确系其他主体违法实施,则可能被推定为强拆行为的实施主体。”

  黄明春认为,人民法院审理此类案件,应当结合拆迁过程中的有关事实,结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活经验法则逻辑,合理分配举证责任的承担主体。

  未达成协议即强拆应确认违法

  2013年1月12日,路某的一处住房在未达成征收补偿协议、未对室内物品公证保全的情况下被聊城市东昌府区政府强制拆除。路某不服,提起行政诉讼,请求确认东昌府区政府强制拆除其房屋的行为违法,并赔偿因房屋强拆造成的经济损失。2015年11月2日,上述强制拆除行为经判决确认违法。

  针对被诉房屋的损失问题,受诉法院于2017年7月10日依职权委托评估机构对房屋进行价值评估。2017年8月31日,评估机构出具评估报告,以2017年7月10日为评估时点对被拆房屋周边房地产市场均价估价为每平方米7755元。

  聊城市中级人民法院一审认为,对于被拆房屋的损失赔偿,如路某选择货币赔偿,东昌府区政府应按评估价格每平方米7755元的标准向其支付房屋赔偿金1774111.35元;如路某选择安置住房,东昌府区政府应向其提供与被拆除房屋区位、用途、面积相同或近似的房屋。对于室内物品的损失赔偿,因东昌府区政府未采取公证保全措施,故酌定由东昌府区政府赔偿2万元符合常理。

  路某不服,提起上诉。山东省高级人民法院二审判决驳回上诉,维持原判。

  此案的判决,一是从实质性保障被征收人利益角度出发,确定以判决时被拆房屋周边房地产市场价格为标准计算赔偿数额;二是赋予被征收人选择安置住房的权利;三是明确对因强拆处理不当造成相关物品毁损或灭失致使被征收人举证困难的,应当由行政机关承担举证责任,被征收人只需承担初步证明责任,法院根据被征收人提供的物品损毁清单,并结合生活常理、物品折旧等因素酌情作出认定。

  做好征收拆迁争议预防工作

  据了解,继2016年全省法院受理行政诉讼案件同比增长28.7%之后,2017年,山东省法院受理行政案件数量持续大幅增长,达到43427件。其中,全省法院一审判决行政机关败诉1973件,同比减少16.9%。从行政管理领域看,败诉案件数量较多的仍然是:土地征收补偿(383件)、违法建筑拆除、社会保障、房屋登记、房屋征收拆迁(181件)等,以上管理领域占比败诉总数超过7成。

  “职权法定是依法行政的前提和基础,行政机关应当严格按照法律法规规定或授权的职权范围、行为方式及程序,依法行使职权。但是有的行政机关不注意权责边界,对其法定职责认识不清、把握不准,导致履职尽责失当。”侯勇说。

  据统计,该省2017年行政机关因不履行、拖延履行、不当履行法定职责被判败诉的423件,占败诉总数的21.5%。比如,在房屋征收案件中,有的行政机关在征收决定作出前、征收补偿方案尚未确定的情况下,即委托下属街道办事处与被征收人签订搬迁协议,并对被征收房屋实施拆迁;有的地方政府在旧城改造中不依法履职,在所涉集体土地未被批准征收的情况下对整个片区实施动迁补偿。

  “从2017年败诉情况来看,行政机关因事实证据问题被判败诉的占28.4%。”侯勇说,有的地方政府作出征收决定时,没有公开省政府早已批准征收的批复,被法院视为没有相应证据而确认征收违法。

  通过一系列审判实践,侯勇建议,行政机关要充分运用法治思维和法治方式开展工作,依法协调和处理各种利益问题,正确处理好公正与效率、实体与程序、改革发展与依法行政的关系,想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督。

  “健全清单管理制度,结合贯彻落实党和国家机构改革,全面梳理和明确各级行政机关的权力清单和负面清单,并向社会公开发布,始终做到严格依照法定权限履行职责,杜绝超越职权、滥用职权和怠于行使职权等行为。”侯勇说。

  同时,他还提出,要做好征收拆迁领域的预防工作。要高度重视征收拆迁与安置、土地征用等执法过程中产生的群体性行政争议,积极预防、妥善协调,有效化解,“在补偿被拆迁人损失的同时,尽量让被拆迁人分享到发展的成果,拓宽安置渠道,健全社会保障,解决失地农民的后顾之忧。要建立专项检查和考核制度,对重大违法行政行为及时处理”。(记者 徐鹏)

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