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人员力量向业务倾斜 最高检重组内设机构深意何在
2019-01-10 08:49:17 来源: 法制日报
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  最高人民检察院此次内设机构改革,是最高检恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能作用发挥的一次改革;是检察机关在新时代落实党中央要求、满足人民群众日益增长的美好生活需要的必然选择。

  从检察工作的形势来看,这是适应职能调整、化转隶为转机、破解“三个不平衡”的必然选择;从司法责任制改革的形势来看,机构改革是落实司法办案专业化的必然选择。

  2018年12月24日,最高人民检察院原业务部门的检察官、检察辅助人员和司法行政人员全部根据职能、专业和意向,调整分配到重新组建的第一至第十检察厅,按照新的检察权力运行和检察职能行使机制开展工作。

  《法制日报》记者从最高人民检察院了解到,重组内设机构力度之大在最高检历史上并不多见。为什么要进行如此大规模的改革?改革推进过程中发生了哪些鲜为人知的事情?近日,记者就此进行了深入探访。

  以上率下推进顶层设计

  推动检察工作创新发展

  据最高检有关负责人介绍,检察机关此前的内设机构是在2000年机构改革方案的基础上,根据职能变化和实际需要设置的,对于保障检察机关履行法律监督职责、服务不同时期党和国家工作大局发挥了十分重要的作用。

  处于新的时代方位,如何为人民群众提供更好、更优、更实在的检察产品,成为检察机关必须回答的时代课题。

  随着反贪等部门转隶后,检察职能面临着重大调整。特别是过去机构、编制、力量偏重反贪等部门,如何解决转隶后凸显的刑事检察与民事、行政、公益诉讼检察发展不平衡;刑事检察中公诉部门工作与侦查监督、刑事执行检察部门工作发展不平衡;最高检、省级检察院的领导指导能力与市、县检察院办案工作的实际需求不相适应(也是一种不平衡)“三个不平衡”,如何谋发展、重自强,是检察机关亟需破解的现实难题。

  另一方面,司法责任制改革对检察专业化建设提出更高要求。此前,检察机关将批捕、起诉职能分开由不同部门分段办理,既影响办案质量效率,也导致同一检察院检察官专业素质和水平差距较大。提升检察官整体专业素质,全面落实司法责任制,是检察机关迫切需要解决的问题。同时,检察机构设置亟需规范统一。地方各级检察机关内设机构职能、数量、名称等五花八门,机构设置不合理、人民群众看不懂,成为影响和制约检察工作创新发展的瓶颈。

  在这样的背景下,最高检党组提出转隶就是转机,以内设机构改革为切入点,最高检带头改起,以上率下,四级检察院统筹推进,推动新时代检察工作创新发展。

  古语云“名不正则言不顺,言不顺则事不成”。为了保证检察机关能够很好地履行法律监督职能,提升专业化、规范化建设水平,此次机构改革特别强调要统一和规范。统一机构名称首当其冲。

  在原先的机构名称中,各地检察机关内设机构有部、局、处、科多种称法。改革后,地方检察机关主要业务机构统一为“部”,实现三级院统称为“部”。

  在业务对接方面,下级检察院与上级检察院主要业务机构设置原则上要对应。最高检有关负责人介绍说:“这种对应不是绝对的一一对应,毕竟上级检察院人员较多,下级检察院特别是基层院检察人员较少,不可能设那么多机构。但是总体上要求机构设置理念和思路对应,上级有机构,下级没有相应机构,但是可以设检察官专业化办案组或者独任检察官,与上级检察院的业务对应起来,从而保证上下一致。”

  一类事项由一个部门统筹

  一件事情由一个部门负责

  与最高检内设机构改革方案的起草和修改过程相伴的,是无数次严格缜密的论证和思想火花的碰撞。

  改革方案制订初期,检察机关“批准逮捕”和“提起公诉”两项职能究竟是维持“分”还是走向“合”,曾在学术界和理论界引起广泛争议。

  2018年7月前后,全国人大监察和司法委员会、最高检先后两次联合邀请专家学者赴地方就相关情况开展专题调研,各方认识逐步趋同。之后,最高检正式将改革方案呈报中央有关部门,进一步修改完善。

  按照中央确定的“一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责”的精神,最高检按照案件类型组建4个刑事办案机构,实行捕诉一体办案机制,由同一刑事办案机构专门负责办理一类或几类刑事案件,由同一检察官办案组或检察官全过程负责同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉,侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查工作,办理最高检管辖的相关刑事申诉案件。

  其中,第一检察厅主要负责办理除第二、三、四检察厅承办案件以外的普通刑事案件及对下指导。第二检察厅主要负责办理刑法分则第一章危害国家安全罪、第二章危害公共安全罪,以及故意杀人、抢劫、毒品等犯罪案件及对下指导,并负责死刑复核法律监督工作。第三检察厅主要负责办理国家监委移送起诉的职务犯罪案件及对下指导。第四检察厅主要负责办理刑法分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪案件,重点办理新型犯罪案件特别是金融、证券类案件及对下指导。四个专业化刑事办案机构的内在逻辑清晰,按照普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、新型犯罪划分。

  值得关注的是,最高检在内设机构改革中设立第九检察厅,专门负责未成年人检察工作。

  我国有近3亿未成年人,加强未成年人司法保护关系亿万家庭幸福,关系国家和民族未来。目前,未成年人犯罪呈低龄化、成年人化、暴力化趋势,一些极端恶性案件时有发生。未成年人遭受侵害、被遗弃、性侵的案件亦常出现。不少地方侵害未成年人犯罪案件呈上升态势,不少案件犯罪次数多、被害人多、时间跨度长。

  2015年年底,最高检成立未成年人检察工作办公室,作为临时机构履行相关职责。早在1986年,上海市长宁区人民检察院第一个设立少年起诉组,专门负责青少年犯罪的起诉工作。后来由此逐步发展,24个省级院、1400多个市县级检察院设立专门未成年人检察机构。2017年1月至2018年4月,全国检察机关共批准逮捕侵害未成年人犯罪嫌疑人4.42万人,起诉6.03万人。

  此次改革中,最高检积极争取,精简整合其他综合机构,设立专门负责未成年人检察工作的第九检察厅。最高检有关负责人介绍说,刑事诉讼法专门设有适合未成年人的特殊程序。检察机关的工作贯穿刑事诉讼全过程,设立专门机构,有利于集中运用好法律赋予的特殊程序和特殊手段,也有利于和社会组织加强沟通协调,动员社会各个方面的力量,共同做好未成年人司法保护工作。

  此外,最高检调整原刑事执行检察厅的职能,设立第五检察厅,将司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14个罪名案件的侦查职责划入此厅。

  按照《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》,第五检察厅对14个罪名案件的侦查权行使要上提一级管辖,由设区的市级检察院立案侦查。基层检察院发现线索的,应当报设区的市级检察院作出处理决定。设区的市级检察院也可以将案件交由基层检察院立案侦查。

  “上提一级是基于我国国情和此类案件的实际决定的,有利于排除干扰,更有效地履行好职责。”最高检有关负责人说。

  满足群众新时代需求

  提高办案专业化水平

  为适应人民群众加强合法权益保护、维护司法公正的期盼,针对民事诉讼法和行政诉讼法修改实施后,民事和行政案件大幅增加、案多人少矛盾突出等问题,最高检此次内设机构改革将原来民事行政检察厅一分为三,设立分别负责民事、行政检察工作的第六检察厅和第七检察厅。同时,针对生态环境和资源保护、食品药品安全、损害英烈名誉等人民群众反映强烈的问题,专设负责公益诉讼检察的第八检察厅。

  “改革前,民事、行政和公益诉讼检察工作均由民事行政检察厅负责。重刑轻民、重刑事轻行政问题客观存在。负责刑事检察的机构有4个,负责民事行政公益检察的机构只有一个。”最高检有关负责人坦言,原有的民事行政检察厅不能满足人民群众新时代对检察机关职权行使的需求,分设有利于提高办案专业化水平,更加充分发挥民事、行政检察职能优势,更加及时高效地回应和处理人民群众的民事、行政申诉诉求。

  近年来,民事申诉案件大幅度上升,远远超过刑事申诉,行政申诉也有上升。公益诉讼检察2016年、2017年经法律赋权试点,2017年6月民事诉讼法、行政诉讼法修改,赋予检察机关提起公益诉讼职能。

  面对这一情况,最高检主动从供给侧进行改革,满足经济社会发展的需求,把公益诉讼检察专门分立出来,得到中央全面深化改革委员会的高度认可,于2018年8月批准最高检增设公益诉讼检察机构。

  机构调整了,检察官数量能够满足吗?检察官能力能够跟上吗?最高检有关负责人坦言,这是机构改革今年需要逐一解决的问题。

  事实上,为了进一步完善人才队伍建设,最高检在去年5月设立了103人规模的民事行政案件专家委员会,其中除退休法官、专家学者、人大代表、政协委员等有法律专业知识的代表,还不乏由全国律师协会专业委员会推选的资深律师。

  最高检有关负责人对记者说,专家委员会的成员将在为检察机关办案提供相关咨询意见的基础上,帮助把握哪些案件应该向法院提起抗诉;哪些案件虽然有问题,但是可以通过检察建议的方式去纠正;哪些案件没有任何问题,应该给予维护,维护好人民法院司法最终裁判的权利。

  除了拆分,还有整合。在此次机构改革中,最高检根据优化效能原则,调整撤并了部分业务机构。

  随着地方铁路运输检察院纳入国家统一司法管理体系、职务犯罪侦查预防职能转隶、铁路管理部门改制,最高检原铁路运输检察厅处于主要职能弱化的状态。为优化整合司法资源配置,此次改革撤销了铁路运输检察厅,其原有部分职能继续由其他业务厅行使。

  鉴于原控告检察厅、申诉检察厅两个部门的性质职能相近,服务对象和工作领域基本相同,职责、工作重合度高,此次改革将控告检察厅、申诉检察厅合并设立为第十检察厅。同时,将原司法体制改革领导小组办公室整合到法律政策研究室,由研究室负责司法改革协调工作。

  人员力量向业务倾斜

  预留编制给优秀人才

  在外界看来,最高检重新组建十个业务检察厅,是此次改革的最大亮点。在重组过程中坚持人员和力量向检察业务倾斜,也恰好印证了这一观点。

  2018年9月下旬,最高检改革方案分别征求了中央相关部门意见,进行进一步修改完善。12月4日,中央正式印发《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》后,最高检党组立即着手机关内设机构改革实施工作。

  12月17日,最高检召开机关内设机构改革动员部署大会,将原侦查监督厅、公诉厅、公诉二厅、刑事执行检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、申诉检察厅、铁路运输检察厅、未成年人检察工作办公室、司法体制改革领导小组办公室、监察局、巡视工作领导小组办公室等部门整合、优化,重新组建为第一至第十检察厅。

  在编制相对紧张的情况下,改革后新设的十个检察厅已配备编制266名检察人员,还预留一些编制,用于业务部门有计划调入、遴选优秀人才。人员全部到位后,十个办案部门人员接近300名。法律政策研究室、案件管理办公室等综合业务部门内部增挤了一些编制,体现出人员、力量向业务倾斜的导向。

  与此同时,为同步做好地方各级检察机关内设机构改革的指导推进工作,最高检经与有关部门反复沟通,起草制定了《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》,中央有关部门已审批同意。

  记者采访时得知,各地检察机关正积极贯彻落实最高检“三定”规定精神,研究制定符合地方实际的内设机构改革方案,已有3个省级检察院内设机构改革进入全面实施阶段。其他地方检察机关根据最高检的部署要求,在抓紧研究制定改革方案的同时,落实专业化办案和捕诉一体等要求,调整整合人员力量,开展司法办案。(记者 董凡超)

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