全面强化县乡人大的深意

　　县乡人大直接面对基层群众，其工作成效直接影响群众对党和国家的信任度

　　文/《瞭望》新闻周刊记者张程程

　　实习生霍旭

　　日前，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，这是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。

　　“县乡人大在我国政权建设中具有重要作用。县以上各级国家机关的产生，追根溯源，都来源于县级人大代表选举。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰对《瞭望》新闻周刊记者表示。

　　“在全面深化改革时期，县乡人大工作和建设中存在一些不容忽视的问题。面对诸多新问题、新挑战，县乡人大在实现基层民主和社会治理方面的制度优势还有待进一步挖掘。”中国社科院政治学所政治制度研究室主任韩旭说。

　　有的地方人大代表选举工作不规范不负责，违法违规情况时有发生；有的地方人大会议质量不高，存在“走过场”现象；有的地方人大行使法定职权不充分不到位，存在“虚化”率；人大代表联系群众的形式和渠道不便利，需要进一步发展丰富；人大代表和常委会、专委会组成人员结构有待优化，机构和工作力量难以适应需要，等等。

　　作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，十八届三中全会要求，“推动人民代表大会制度与时俱进。”而全面规范和强化县乡人大工作，即是其中重要的切入点。

　　“95%”的重要性

　　县乡两级人大代表由选民直接选举产生，占我国五级人大代表总数的95%。通过多年实践，我国各级人大代表选举工作已经形成比较成熟的做法和机制，但也存在一些客观问题。

　　比如代表候选人的推荐不甚规范。有的地方由少数领导决定代表候选人，把代表当作政治荣誉和待遇进行分配，产生过程缺乏透明度；有的地方对代表候选人的综合素质、履职能力考察不足，代表素质和能力不高甚至缺乏公信力；有的地方人大代表身份“失真”，名义上是一线工人、农民和知识分子，实际上是企业负责人、党政干部……

　　把好人大代表“入口关”是一项基础性工作。除了把好代表政治关、素质关，还要把好结构关。据了解，全国人大常委会要求认定代表候选人的身份，应当以参加选举时所从事的职业为准；具有多重身份的，应当按工作性质主次认定；党政干部、企业负责人不得挤占工人、农民和专业技术人员代表名额。

　　“针对代表结构做出明确政策性安排是必要的，能够保证县乡人大的广泛代表性。”韩旭说，另一方面，选什么样的人来做人大代表是更重要的问题，甚至直接关系到人大能否真正运转起来。“人大代表不仅要有履职意愿，还须具备履职能力。当前各方对此的认识尚未到位，相关理论研究和制度建设需要进一步深入”。

　　再如，选举的组织工作不细致不规范。有的地方对差额选举的意义认识不正确，把代表候选人区别为“应选”和“差选”，搞变相“内定”；有的对讨论协商确定正式代表候选人、组织预选、公示代表候选人等工作程序不重视，没有公布名单，没有介绍代表候选人并组织他们同选民见面，影响了选民对直接选举的认知和参选积极性；有的不认真组织选举投票、计票工作，随意委托投票，致使选举成为“走过场”；以贿选等方式影响选举公正甚至破坏选举的问题也仍然存在。

　　“当前，有必要加强对县乡人大代表选举工作的领导，加强选举组织工作，加强人大代表资格审查工作，加强对选举全过程的监督。”梁鹰表示。

　　据了解，全国人大常委会规定，县乡人大代表资格审查委员会对不符合法律规定或者以违法行为当选的，应当在报告中提出个别代表当选无效的意见，由县级人大常委会、乡镇人民代表大会确定。

　　认认真真“开好会”

　　人大履职的方式主要是通过召开人大会议或常委会会议，在充分审议的基础上，依照法定程序进行表决，作出决定。因此，必须把人民代表大会会议和常委会会议开好、开充分。

　　“目前，县乡人大会议普遍存在召开次数少、会议时间短、会议质量不高的问题，甚至召开会议流于形式、‘走过场’。”梁鹰指出，尤其是乡镇人大，由于不设常委会，行使权力必须召开人民代表大会。

　　他介绍：“这一制度设计的初衷主要是考虑乡镇地域范围小，人大代表少，可以通过高频度地召开乡镇人大会议来发挥乡镇人大作用。但是，随着经济社会的发展，人员流动增加，会议成本提高，绝大多数乡镇人大每年都只召开一次会议，作用发挥有限，这与制度设计的初衷有相当大的距离。”因此，有必要依法合理安排会议次数和会期。

　　据了解，全国人大常委会要求县级人大会议每年至少举行1次，必要时可以增加；县级人大常委会会议每两个月至少举行1次；乡镇人大会议一般每年举行2次。根据实际需要和会议内容，合理安排会期。没有选举事项时，县级人大会议不少于2天，乡镇人大会议不少于1天；有选举事项时，会期适当增加。

　　提高会议质量，是开好县乡人大会议的题中之义。为使审议发言紧紧围绕议题，全国人大常委会要求县乡人大会议文件至少提前1天送与会人员。类似的地方实践已不少。“

　　在浙江温岭，市人大通过将审议程序前置‘拉长’会期，提高审议质量”，韩旭说，比如2015年的预算，实际审议程序从2014年底就开始了：先召开一次预算恳谈会，再将预算案放到代表工作站、联络处，供代表熟悉材料、发现问题、提出方案。

　　“这样就实现了各个环节和层级对预算案的充分讨论，最后才拿到大会上去审。开会还是那两天，但人大的作用得到了更好发挥，代表履职有了更扎实的效果。”韩旭说。

　　同时，有必要探索多层次多形式的会议制度。比如县级人大可以根据需要设立法制、财政经济等专门委员会。“地方人大的会议形式可以是大会、常委会或专委会，会议频次相应提高，促进人大制度全方位、多角度发挥作用。”韩旭表示。

　　强化法定职权的“硬度”

　　讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是地方各级人大代表人民行使地方国家权力的重要方式。

　　“但在实践中，由于法律对重大事项界定过于原则，使得人大及其常委会的重大事项决定权与党委决策权、政府行政管理权界限模糊，不好把握。”梁鹰指出，决定权的行使表现为“三多三少”。

　　即人大被动决定多，主动决定少；程序性决定多，实质性决定少；事后决定多，事前决定少。讨论决定重大事项往往“走过场”，对决定实施情况跟踪监督不到位，重大事项决定权难以有效实施。

　　针对这些问题，全国人大常委会要求健全人大讨论、决定重大事项制度，明确县乡人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点，依法认真负责地作出决议、决定。有关国家机关要将本年度工作中的大事要事，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中。

　　同时，地方人大应根据法律规定，结合地方实际指定具体办法，进一步明确重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等。

　　“事关地方发展建设的重大问题决策，应当充分发挥县乡人大聚合意见、民主协商、集体决策的作用。在这一过程中，基层的很多潜在矛盾能够得到有效化解或缓和。”韩旭认为。

　　监督，是县乡人大的一项重要职能。多年来，各地创新了任命干部述职评议、代表向选民述职等新的监督方式。“但也存在着监督法规定的如质询、特定问题调查等监督手段不敢用、不会用，以及监督刚性不足、预算审查监督能力不足等问题。”梁鹰指出。

　　因此，全国人大常委会要求加强和改进县乡人大监督工作，完善方式方法，全面贯彻实施监督法等有关法律，围绕中心工作。每年选择若干事关改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，有重点有计划地加强监督。尤其要加强对预算决算的审查和监督，推进预算公开。

　　直面群众的需求

　　在我国五级人大中，县乡两级直接面对基层、面对群众。“所以，要特别强调县乡人大与人民群众的关系，密切人大代表同人民群众的联系、加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥人大代表作用。”梁鹰表示。

　　用制度保障人大代表履职，是加强县乡人大和人民群众联系的基础。为此，必须完善代表联系群众制度，建立健全代表联络机构，拓宽代表联系群众的方式和渠道。应把认真办理代表议案建议作为支持代表依法履职、充分发挥代表作用的关键环节。

　　据了解，全国人大常委会已要求加强人大代表履职监督。比如近年地方实践较多的代表履职档案，就代表参加会议、发言和调研情况，与选民的联系频率、方式及内容等内容详细记录。“这一方面是对人大代表的约束，督促他们积极履职，另一方面也便于人民群众对代表实现监督。”韩旭说。

　　要加强与人民群众的联系，人大自身建设也需加强。比如县级人大常委会组成人员名额问题。“现在人数偏少，民主决策就会遇到困难。有时可能有几个常委会委员真有很急的事情参加不了常委会会议。鉴于此，可考虑增加常委会组成人员的名额。”梁鹰指出。

　　据了解，高层已要求修改地方组织法，适当增加县级人大常委会组成人员的名额，一般为25至35人，人口超过100万的县，名额不超过45人。同时优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上。

　　“增加常委会人数和专职化比例，就可以相应提高常委会的会议频次，再加上大会、专委会会议等形式，基层人大解决基层问题的功能得以充分发挥。”韩旭评价。

　　再比如，规定不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构或者明确相关机构，负责联系本辖区内的人大代表，组织代表开展活动，根据授权开展监督、选举等工作，并向市、区人大常委会报告工作。

　　“随着改革的不断深化，乡镇社区化管理的推进，街道的功能和作用会越来越大。不设区的市、市辖区人大常委会在街道设立工作机构，有利于进一步推动基层民主政治建设，充分发挥人大代表的作用。”梁鹰表示。□