改革遇到了“肠梗阻”吗

图/邝飙

　　当前，一种很流行的观点，就是认为改革遇到了“肠梗阻”。这种观点认为，上世纪80年代和90年代，中国改革取得显著成功，根本原因就在于充分调动了中央和地方两方面的积极性。中央有改革的决心和宏观改革理念，各地区、各部门到处试点、彼此竞争，就形成了相互促进的局面。而本轮改革在提高中央决策层改革意愿的同时却出现了“中间层不作为”的局面。“在今天中国的问题就是中间层不作为，使得顶层的政策理念不能有效转化为切实可行的政策和制度，把理念转化为现实”。由于政府有关部门的缺位，改革过程出现了把市场化改革等同于简单放低市场准入门槛的误区。由此进一步得出结论：中国改革能否成功，就取决于能否动员中间层，发挥中间层的改革动力。

　　事情果真如此吗？改革是自上而下的重组和重构。由于社会生活是由无数小系统耦合而成的复杂系统，不论是涉及全面改造的系统性重构，还是仅限于局部子系统的专业性重构，改革都是一个“有破有立”的过程。在这个过程中，决策层是改革的发起者、策划者和推动者。因此，必要的集权、较强的执行能力，是改革取得成功的前提之一。但问题在于，作为改革重要依托的行政体系有时恰恰也是改革的对象，各级行政官员在改革中是利益受损方。这就使推进改革面临着错综复杂的局面。

　　上世纪80年代的农村联产承包制改革，一方面，它是帕累托改进式改革，在这场改革中，农村（农民、集体）、城市（市民、工商业）和国家（政府）都获得了利益。高层虽然面临着传统意识形态所谓“走资本主义道路”的批评，但也从实践论的角度获得了意识形态辩论的胜利（如：社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，实现共同富裕；贫穷不是社会主义等），也因为改善了人民的生活而进一步强化了执政基础。在这场改革中，所有社会群体的利益都得到了改进。另一方面，它是增量式改革。农业是传统产业，在农业领域引入市场机制，既不会与原有计划经济产生严重冲突，也不会迫切提出建立市场经济管理体系的政策要求。所以，其改革显得比较容易，好像政府只要“放开”就行了。改革经验也可简单地归纳为“一放就灵”。

　　随着改革的深入，这样的改革“肥肉”很快就被吃光了。改革本身所蕴含的利益调整、“有破有立”的内涵日渐突出。在短期内，人们可以忽略这一点，但其“副作用”会随着时间的推移而逐渐显现出来。例如：放弃政府投入责任，推动医院负债经营，为“看病难”、“看病贵”埋下了伏笔；在监管缺位的背景下鼓励发展农村合作金融，招致了上世纪90年代后期农村合作基金的大范围破产；持续压缩政府规模阻碍了政府职能转变，为假冒伪劣产品泛滥、消费者对国产商品和服务的质量缺乏信心埋下了伏笔，等等。要改变上述局面，就必须切实树立系统观念、全局观念，在统筹谋划，确定蓝图的基础上，分清主次，明确先后，有序推进各项改革。单兵突进固然会因为掣肘太多而走不远；齐头并进则会因为全面出击而招致改革力量过于分散，并且会因为在打破既有平衡的同时未能及时建立起新平衡而招致社会混乱，有可能使改革陷于夭折。

　　现代市场经济是市场经济和政府调控的结合。在政府和市场的关系中，政府又占据着主导地位，所以，市场化改革的核心就是转变政府职能。在我国由计划经济向完善市场经济转型的过程中，政府职能的演变在不同时期体现出了不同的特点。上世纪80年代，政府职能演变的特点是“退”。中央向地方“放权让利”，政府向企业“放权让利”。上世纪90年代，政府职能演变的特点是“重构”。通过重构政企关系、银企关系以及政府间分配关系，搭建起市场经济的基本框架。本世纪前10年，政府职能演变的特点则是“进”。针对日益突出的“市场失灵”问题，加强政府在教育、科技、环境保护、养老、医疗、最低生活保障等方面的职能。并且，在强化政府职能的过程中，由于政府采用了一些传统的手段而引发了部分人士关于“体制回归”的疑虑。当前我国政府职能的调整，是在继承前三十年政府职能演变成就的基础上展开的（也是针对其缺点和不足而展开的），是“进”和“退”的结合，其具体内容就是“简政放权、加强监管、强化服务”。在这里，我们看得更加清楚：政府不仅是改革的对象，更是改革的依靠力量，是实现改革目标的抓手。因而，并不是所谓“肠梗阻”现象，实际上是改革的理念、任务和依托力量等的变化而必须把政府改革作为改革重要内容。我们只有把政府改革放到中心位置上，把转变政府职能作为整个经济改革的突破口，才能使经济体制改革有一个光明的前景。

　　但是，把重点放到调动政府部门、地方政府的积极性上 （也就是前面所提到的调动中间层积极性）是否可行呢？怎样才能使作为改革对象的政府成为改革的依靠力量和推动力量呢？

　　首先，需要破除依靠政府推进改革的传统思维模式，从社会治理现代化的高度出发引入新的社会力量，把改革纳入法制化、规范化的发展轨道上；其次，需要进行机构改革，“拆了庙，和尚自然就没了”，反过来，人手增加了，一些事情自然也做起来了。在此基础上，才有可能明确轻重缓急，协调不同改革之间的节奏，才有可能加强对改革措施落实情况的督导。（张俊伟 作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）