清朝腐朽的起因探

　　图为清光绪年间的“监照”。“监照”上明确注明李国磐是通过捐纳资财成为“贡生”的。（季礼 供图）

　　清代吏治败坏的重要特征是贪风炽盛，带有普遍性，中国古代史上最大的贪污犯和珅也出现在清代。官吏侵贪历代都有，清代如此突出，与其财政制度有很大关系。清初鉴于明代三饷加派激化社会矛盾而导致王朝速亡的教训，清朝皇帝向全国官民宣布，在赋税征收上“永不加赋”，并成为清帝严格循守不变的“祖制”。与此同时，为了缓和社会矛盾，换取百姓的好感，还经常蠲免田赋，实施“爱民”政策。这种财政制度对缓和社会矛盾起到了重要作用。但同时实行的相关措施，却又造成诸多弊端。税收“永不加赋”，还经常实行蠲免，遇到财政拮据又如何解决？清朝皇帝另有其节流、开源措施。节流的重要措施是压低百官薪俸、缩减官衙行政经费。开源的主要途径是捐纳，以及咸丰以后的厘金之征、晚清的苛捐杂税等。

　　低薪俸、微薄的官衙经费不敷用度，官员们便不得不以变相加征赋税的办法来解决，即使清官也不得已而为之

　　清代官员的薪俸是中国古代王朝中最低的，晚清曾任中央户部官的何刚德在清亡后曾总结说：“前清官俸之薄，亘古未有”。以七品官知县为例，年俸银45两，每月3两多。这等收入，一般平民百姓之家可维持日常生活。而对于需要雇倩用人、送往迎来的官员而言则甚为拮据，甚至远远不够，在几乎“无幕不成衙”的清代，仅雇用一个幕宾，一个月少说也得一二十两银子。更严重的不足，是官衙办公经费。就地方官署而言，官衙行政开支有纸张、蜡烛、柴炭以及衙署宅院、器具修理费，还有坛庙修建，祭祀等礼仪之操办，官场之往来迎送，大批无国家俸禄之胥吏的工食银，等等。低薪俸、微薄的官衙经费不敷用度，官员们便不得不以变相加征赋税的办法来解决，即使清官也不得已而为之。有的还挪用公款作行政开支，造成亏空。

　　加征赋税的主要手段就是“耗羡”之征，所谓“耗羡”，有征收粮食储存时的“鼠耗”；有“火耗”，是借口征收赋税多为碎银，须熔铸为大锭银上交，有炉火损耗，因而必须多征。这种加征也为皇帝所默认，康熙帝就曾对即将赴任的河南巡抚鹿祐叮嘱说“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居官日用，及家人、胥役何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。其实系贪黩无忌者，自当参处，若一概从苛纠摘，则属吏不胜参矣”。他认为官员征火耗可以理解，也是官员家属生活、所雇募用人所必需，仅加征一成（十分之一）而不另外多取，便可以称得上是清官。由于皇帝的默认、纵容，加征、亏空、侵贪之风恶性发展，康熙晚年已到了异常严重的地步，多征者有的已达七八成，耗羡之征实际已成为地方官苛敛以充私囊的借口与手段。新继位的雍正帝不得不作严厉整顿，其做法，便是众所周知的实行“耗羡归公”及“养廉银”制度。首先是将所加征的耗羡压低，并且作为公开征收的单独项目——耗羡，划入收入额内归公，然后将归公的耗羡银一部分发给官员，以增加官员俸禄，称之为“养廉银”。耗羡银的另一部分，留在地方做办公经费之用。中央的文职官员，则发给双俸。

　　雍正朝实行耗羡归公、养廉银制度后，对减少耗羡之征、制止官员贪腐、贿赂起了一定作用。但雍正的改革并不彻底：一、耗羡的加征并不是杜绝，朝廷也不下令规定固定征额，只是各地根据需要少征，大多在一二成之间加征。二、仍然以自征自用耗羡以解决官员薪金、本单位行政开支的做法，实际是公私混淆，尽管有动用大数目耗羡须中央批准，又有奏销管理制度，但具体事情复杂，所加征部分究竟是公用、还是私用，上司、中央又如何能查得清？以公用名义加征而中饱私囊的行为如何能够禁止？这就导致康熙时期的侵贪现象有可能再度出现并发展。

　　乾隆以后，由于种种原因，如物价上涨，官场往来交际、招待比以前奢侈腐化，经征赋税的州县官养廉银较低等，前述康熙朝的问题又开始出现。还有，由于清前期精简地方衙署佐杂官以减少官俸开支（因这部分官额远较京官为多），地方衙署之佐杂官少或根本不设，地方各级长官多自聘幕宾，用度不菲的幕宾雇用费（脩金），也成为官员养廉银不足的重要原因。有时督抚遇有无法开支的款项而动用省库耗羡银，少发通省官员的养廉银，下属州县官便借机“遂尔需索百姓”。凡此种种，导致地方官再次加征。不仅增征耗羡，而且又生出新的私征手段——浮收、勒折，贪腐程度比康熙后期更为严重。浮收，指利用各种手段多征，如征银时用加重的砝码或大秤，或“浮收零尾”，利用“乡民多不识字”而“多开数钱、数分”。征漕粮、本色仓粮时，有的用大斗、大斛，有的“立有鼠耗、斗口名色，兼以淋尖、踢斛，每斗浮收至三四升”。有的令“交仓折耗、盘仓供应之费”，或加征“漕耗”、名目繁多的运漕费，等等，手段繁多。勒折，是利用银钱比价变动、粮价变动等，增加折算差价以加征，或借口所交税银成色低潮而折扣、漕粮湿杂而增收。甚者勒折加征成倍，如江苏、浙江，道光时本来“纹银一两约计合制钱一千二三百文，而赴县完纳钱粮，则库平纹银一两，需交制钱二千四五百文之多”。浮收、勒折在乾隆中期以后恶性发展，嘉道之时，严重地区高达正额的五六成甚至一倍，漕粮征收加征尤多。还有，贪官污吏以“虚出实收”、“征多报少”即隐瞒收入而虚开支出的手段侵占，也是较普遍现象。以上巧立名目、各种手段的多征，很多是打着公用的旗号，多征的赋税官员自行掌握，后称为“陋规”，也即其“小金库”。嘉道时期，以陋规名义解决公用不足、借机中饱私囊的恶行惯例，已到积重难返的地步，带有普遍性。

　　清朝地方官的送礼已成定规，所以又习称“规礼”，额外加征之收入称为“陋规”，既鄙“陋”而又成“规”，官场、朝廷默认风行

　　清朝的京官大多不经征赋税，除出任崇文门税关监督等征税官外，还借出任地方税关监督、盐政、织造、学政、考官收取陋规。而大部分京官正俸之外的灰色收入也即陋规收入，是来自与其有政务关系的官员，主要是地方官的馈送。

　　地方官尤其是与赋税有关的地方官，为免遭拿捏、抑勒，甚至为打通关节，以隐匿贪污行为，或保官、升官，便以送礼为主要手段。收礼者与其有行政关系，与送礼之贪官有连带责任，收受财礼者，无论为己、为送礼者，都要欺上瞒下。京官的收受规礼形成惯例，送规礼者不情愿也不能免俗，规礼名目繁多，诸如：炭敬，是冬季送给京官之礼，带有助其驱寒之“敬”意，送者名正，收者便于接受；冰敬，则是夏天以“消暑”之名馈送；别敬，官员被选任到地方做官，或地方官员来京后离京时，送给京城有关官员的礼物。程仪，官员过境，送给他的招待费。年、节所送叫年敬、节敬。喜庆之事所送叫喜敬。送给女子的称妆敬。打点门房之人与仆人的，称门敬、跟敬。还有陪敬、菲敬等等，不一而足。礼单的用语也颇隐讳，如送银两300两，便称为“毛诗一部”。在户部、工部任职的官、吏，所得规礼更多。户部掌各省财政收支的审核，户部、工部掌工程项目的预算、竣工后的奏销，与此有关的机构、官员，便以陋规打点疏通掌握奏销审批权的户部、工部官员，有的形成固定的馈送陋规项目，如“部费”，清代因而有金工部、银户部的“肥缺”机构之称。

　　地方官也盛行规礼的收送，如督抚、藩司、粮道、盐道、州县官之间，以及其他有行政关系的官员之间，还有如榷关税官、盐官收受行商、盐商的馈送等等。前述诸多名目之“规礼”的收送，也流行于地方官之间。送礼已成定规，所以又习称“规礼”，什么时候送什么官，数目多少，也有不成文的惯例。

　　额外加征之收入称为“陋规”，以此上下打点称为“陋规”，既鄙“陋”而又成“规”，官场、朝廷默认风行，可见侵贪国税民膏、收受规礼已成见怪不怪的普遍性恶习，积重难返。

　　清末户部官员何刚德曾总结说：清帝“恪守永不加赋之祖训，国用不足，推广捐例以卖官”。道光帝宁可捐纳而纳入贪官以解决经费开支，也决不“加赋”

　　清朝财政制度的另一大弊端，是虽不加赋而别开财政来源的捐纳卖官。清末户部官员何刚德曾总结说：清帝“恪守永不加赋之祖训，国用不足，推广捐例以卖官”。清代的捐纳有常行捐例、暂行捐例两种，前者经常实行，只捐荣誉虚衔及功名出身如捐生员（秀才）、监生、贡生、举人等等，暂行捐例则是捐实官，遇到大项开支如战争军费、河工、赈灾、赔款等等，而收捐以卖官。“暂行捐例”数额颇巨，少者收银百万两以下，多者达数千万两，嘉庆以后这种开捐次数较多。

　　捐纳亵渎了国家官制的严正性，纳入了下本求利的贪官，不少无才少德乃至市井无赖之徒也凭资财而混入官场，加剧了吏治的腐败。大批捐纳者进入仕途，也造成科举等入仕者在选任官职上的壅滞，这种情况在道光及以后各朝尤为严重。道光三十年，都察院官员吕贤基曾披露：近年捐纳所得银两“不下千万两”，捐纳之官则充斥官场，当时已是“捐班之道、府、州、县（官）已居天下官十分之半”。皇帝明知捐纳对官场贪腐的负面影响，道光帝就曾对官员说：“我最不放心者是捐班，他们素不读书，将本求利，‘廉’之一字，诚有难言。我既说捐班不好，何以又开捐班？”，随后拍手叹息：“无奈经费无所出！”道光帝是宁可捐纳而纳入贪官以解决经费开支，也决不“加赋”。

　　皇帝不加征而默认官员加征，而且私自加征远远超过所谓“不加赋”的数额，并引发严重的苛敛中饱行为，产生了大批的贪官污吏

　　清代财政采取了以上节流、开源措施，维持了财政收支上的平衡，使其坚持所谓“永不加赋”的祖制，而且还经常蠲免，以示与明朝不同，博得臣民好感，对缓解社会矛盾、维持统治起到了一定作用。但这些措施中，捐纳，纳入了官僚队伍中一批又一批的贪官污吏；低薪制，极力压低地方存留经费、缩减官衙办公经费，迫使官员私征，加征有了公用开支的理由，而且征收和使用又由官员私人掌握，没有严格额度，遂使财政收支公私混淆，官员以自己的养廉银聘雇幕宾以办公务，养廉银又来自耗羡之征，实际也是公私混淆现象。巧立名目的有限度加征被披上合法的外衣，加征的额度就只能取决于官员的道德良心了。以官箴自律者，谨守官德底线，贪婪者，恣意加征以中饱私囊，特别是以捐纳得官者，下本求利、庸贪之辈尤多。这种财政制度的结果是，皇帝不加征而默认官员加征，而且私自加征远远超过所谓“不加赋”的数额，并引发严重的苛敛中饱行为，产生了大批的贪官污吏，因而上有“轻征”“爱民”的皇帝，下有“三年清知府，十万雪花银”的大批贪官，也就成为清代政治的一大特色。花样百出的“陋规”之征，又异化为官员之间互相包庇、利用的“规礼”收送，名目繁多，盛行官场，长久普遍，成为吏治腐败的重要特征。

　　此后晚清时期，不仅上述陋规之征、规礼收送依然如旧，而且增加了新的苛征项目——厘金、苛捐杂税。这些加征，多以“捐”等名义行之于地方，而非中央皇帝下令的加赋，与以前的陋规之征有类似之处，地方自筹征用，且征收无正规法度，带有随意性，中饱私囊也自然依旧如故。

　　咸丰三年以后，军费浩繁，又实行厘金之征，在商品关税之外，加征商人百分之一（厘）的货税，称之为“商贾捐厘”，名义上是取之于商，仍避“加赋”于百姓之名，且征、用权归于地方。战后，厘金之征不仅延续，而且滥征，大大超过1%，大多省份抽收4%~10%，高者达20%。所征的厘金，大部分落入经征者的腰包，公用部分不到一半。厘金的加征、滥征，导致物价上涨，加重了百姓的经济负担，早在厘金征收不久，就有官员评论：“我朝爱民永不加赋，取逐末（商业）之微利以饷军，其滴滴归根处是百姓食贵耳”，以致造成“民怨沸腾”。晚清赔款、办洋务、新政，又频增苛捐杂税，诸如房捐、车捐、竹木捐、猪捐、肉捐、酒捐、米捐、船捐、硝捐、铺捐，以及烟茶糖统税、煤炭统税、丝绸统税、木植统税、纸张统税、印花税等等，多如牛毛。有的地方“勒索过甚，几激民变”。

　　反贪，是一个古今中外长久性的话题。只要人有私欲，道德约束不力，就有产生侵占他人或公众财物的可能。贪污偷占公众款项、财物，实际就是一种可耻的偷盗行为，这是连小孩子都懂得的简单道理，贪官绝不是什么缺乏教育和学习所导致。为官者清廉不贪，一方面靠道德约束，这种道德约束又因吏治情况而异，侵贪者越多，约束力越低，因为侵贪者有法不责众的侥幸心理，当官场贪污具有普遍性之时，道德底线也低下，约束也就无力。另一方面靠制度的约束与惩治，尤其是防患于未然的制度性约束。除了完善财政制度外，官员贪污既然是侵占公众财物，只有令其将所有收入、支出按期公之于众，公开、透明，处于公民大众的经常监督之下，起码要尽量做到这一点，才能有效杜绝。而这在古代王朝时代是不可能做到的。

　　（杜家骥 作者为南开大学历史学院教授）