蓄滞洪区如何摆脱政策性贫困

　　蓄滞洪区地方和水利等上级职能部门冲突逐渐加大：一方面，地方对蓄滞洪区建设、维护持消极态度，导致一些重大分蓄洪区项目迟迟得不到落实；另一方面，随着城镇化进程推进，地方屡屡突破限制红线

　　蓄滞洪区是国家为保护战略要地免受水患而不得已划定的“主动受灾区”。记者近日深入全国各蓄滞洪区发现，受困于蓄滞洪区限制发展等政策，一些被划为蓄滞洪区的地方在发展过程中逐渐掉了队，成为新的“贫困区”。

　　蓄滞洪区干部群众期盼国家对蓄滞洪区落后现状予以重视，限制地方工业的同时采取配套扶植措施助力蓄滞洪区协同发展。

　　限制发展导致政策性贫困

　　为治理江河水患，我国在大江大河中下游设立了大大小小的蓄滞洪区。每当洪灾来临，蓄滞洪区成为“弃子”，接纳超额洪水成为一片汪洋，以最大程度地减少灾害损失。但记者调研发现，比起关键时刻“丢车保帅”“主动牺牲”，日常的限制发展政策对蓄滞洪区影响更大。

　　基层干部介绍，蓄滞洪区为重点限制发展区域，国家级大项目不能落户，建设项目需要国家水利部门论证审批，地方经济发展被捆住了手脚。

　　湖北省洪湖市拥有全国最大单体蓄滞洪区，相关部门同志告诉记者，自上个世纪70年代戴上分洪区的帽子，30多年来，经济发展一直是个大问题：首先，国家不在蓄滞洪区布局重大建设项目；其次，投资商听闻“蓄洪区”就心生畏惧。所以蓄滞洪区域内基本没有工业，洪湖也从湖北10强县市跌到50名开外。

　　记者走访发现，蓄滞洪区社会经济平均发展规模和速度都比较低，很多地区甚至远远落后于全国平均水平。在湖北省公安县，整个县城破败、拥挤、萧条，许多建筑还是上世纪五六十年代建的筒子楼。2014年，长江荆江段蓄滞洪区的两个重点县市公安县、洪湖市，人均GDP分别约为1.9万元、2.1万元，不及同期全国人均水平4.7万元的一半；在蓄滞洪区大省河南，拥有分蓄洪区的县区经济发展水平基本都排在各市靠后位置，一些县区和“国贫县”常年成为“难兄难弟”。

　　没有工业的反哺，蓄滞洪区的农业也陷入资金不足、发展缓慢的窘境。荆江蓄滞洪区，一些蓄滞洪区的排灌设施建于上世纪60至70年代，年久失修，“抽水时整个泵房都跟着抖”，安全生产都成问题。

　　此外，蓄滞洪区多是防洪救灾的关键阵地，群众为了准备防汛，“早稻要提前收割、晚稻要延后插秧，一亩地要比区外少收好几百斤。”洪湖市老湾回族自治乡人均年收入仅六七千元，湖北省人大常委会原副主任刘友凡调研后曾感叹：“分洪区不是库区，却难于库区；不是贫困县，却穷如贫困县！”

　　地方财政捉襟见肘

　　招商招不来、项目建设受限制，蓄滞洪区不仅面临经济发展难，还面临基础建设、民生改善难。

　　在蓄滞洪区内，为保分洪通道畅通，建设项目被叫停，蓄滞洪区城镇化建设严重滞后。行走在蓄滞洪区，几步一个沟，数里一个坎，行洪通道把分洪区分割得七零八落，道路频遭“卡脖子”；有些地方连安全转移路都无法保障，至今仍是“晴天一脸灰，雨天一身泥”的碎石路；为保障行洪通畅，蓄滞洪区的高速公路，必须全程架桥，成本翻了一倍多，一些蓄滞洪区县市至今与高速公路无缘。

　　经济薄弱带来税收无着落，地方财政常常捉襟见肘。洪湖市副市长叶家学说，洪湖市8亿元的财政收入要养活2.2万人的财政供养人数，财力仅能维持正常运转，无力进行一些民生项目。记者对洪湖关注多年，洪湖市教师工资绩效是湖北省同档的最低值，曾经发生教师罢课围堵市政府事件；禁渔期拨付给渔民的禁渔补贴更是一拖再拖，引发渔民不满。

　　蓄滞洪区严重影响了地方的发展，长期以来又无对应补偿，不少干部群众有“心结”。荆州市委书记李新华说，一些地区贫困是“自然性贫困”，但蓄滞洪区位于大江大河中下游平原，历史上都是富庶之地，是人为限制发展导致的“政策性贫困”。

　　荆江分蓄洪区工程管理局总工程师徐星华说，1998年长江特大洪水，数十万公安人民舍弃家园，一夜之间从蓄滞洪区撤离，整个公安县成为‘鬼城’。“洪水来了我们是最先做出牺牲的一批人，现在发展受限掉了队。”

　　完善补偿管理机制同享发展成果

　　近些年，蓄滞洪区地方和水利等上级职能部门冲突逐渐加大：一方面，地方对蓄滞洪区建设、维护持消极态度，导致一些重大分蓄洪区项目迟迟得不到落实；另一方面，随着中国城镇化进程的推进，地方屡屡突破限制红线。

　　为应对城陵矶江段超额洪水而规划的洪湖分蓄洪区东分块工程，数年不能落地；在湖北省公安县，城区已经冲出安全区数倍……“各地‘摘帽’和降级的呼声越来越大。”长江水利委员会规划计划局副局长张明光介绍说，在发展的压力下，一些地方甚至“不上报、自己批”。

　　作为防洪体系中“最后一道保险”的蓄滞洪区，已成为防洪体系中的薄弱环节，一旦出现水情不仅损失严重，甚至可能影响社会稳定。

　　滞洪与治贫、保护与发展等问题日益突出，在水利系统内部，国家应当对蓄滞洪区适当日常补偿已经成为共识。山东省防办总工程师林荣军、荆江分蓄洪区管理局局长田方兴等专家和基层干部认为，蓄滞洪区是牺牲局部保大局的一项特殊的国家战略工程，关系国家发展大局，国家应予以补偿扶持，建立完善补偿管理机制，让蓄滞洪区人民同享发展成果。

　　专家干部建议：在对分蓄洪区分类调整的基础上，国家应充分考虑蓄滞洪区范围大小、人口数量、经济发展情况及分洪损失等情况，建立蓄滞洪区财政转移支付、税收减免等机制，从财政税收政策方面扶持蓄滞洪区发展。可参照中西部贫困地区，加大对蓄滞洪区的一般性转移支付；对于区内新建企业，在税收方面予以减免。

　　其次，建议在继续加大防洪设施投入的基础上，增加对蓄滞洪区农田水利和道路基础设施投入，大力引入大型现代农业企业，推进农业现代化发展。同时，加大蓄滞洪区的农业项目扶持力度，让“限制发展的蓄滞洪区”即使不发展大型工业也能顺利实现经济增长、群众增收。

　　此外，根据权责平等原则，受益的经济发达城市地区应给予蓄滞洪区生态补偿，建立相对应的对口合作帮扶机制。国家要起到组织协调作用，根据实际设立“分洪保障发展基金”。一些专家还建议，国家可参照其他功能试验区，建立“蓄滞洪试验区”，先行先试，探索出一个适合蓄滞洪区建设发展的新模式。□

　　（本组稿件由《瞭望》新闻周刊记者褚晓亮张军李晓玲双瑞王大千李思远董建国采写）