国际发展合作的三大转变

    7月13日至16日，联合国在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴召开“第三届国际发展融资大会”（FfD3），为达成“2015年后发展议程”建立资金保障体系，以取代即将到期的千年发展目标，推动全球可持续发展迈入新阶段。至此，国际社会关于新发展议程的讨论取得重要阶段性成果，国际发展合作从理念到手段均将出现许多重大转变。

    回顾历史，由联合国推动的发展议程大致经历了三个阶段。第一个阶段是上世纪60年代至70年代，主要贡献是帮助二战后大批取得民族独立的发展中国家实现经济和社会发展，逐步走上独立自强道路；第二个阶段是80年代至90年代末，最大贡献是提出了可持续发展的概念，刷新国际社会对发展理念的认识；第三个阶段是90年代至今，2000年联合国千年首脑峰会达成千年发展议程，在减贫、环境等八大领域设定量化指标，明确提出用15年时间，通过联合行动全面推进全球发展。

    这三个阶段实际上贯穿着一种朴素的认识，即一部分人从道义上不能接受另一部分人长期处于极端贫困，要通过国际合作来改善后者的生存条件，以提高全人类的发展水平。但这种认识在国际社会关于新发展议程的讨论中被“升华”了，国际发展理念不再“单纯”，至少产生了以下三大转变。

    一是从“托底”到“均衡”。千年发展目标的核心任务是“减贫”，即通过国际社会共同努力，帮助发展中国家特别是最不发达内陆国家消灭极端贫困，确保饮水安全、粮食安全、基本医疗、基本教育等基础性生存保障条件。性质上是南北合作，主要由发达国家出钱、出技术、出经验，重在“托底”。2012年，联合国可持续发展大会正式提出“可持续发展目标”，将覆盖范围扩大到“全体人类”。联合国秘书长潘基文反复念叨“不落下任何一人”，不仅包括发展中国家尚处在贫困线之下的民众，也包括缺少平等发展机会的发达国家民众，重在“均衡”，凸显发展理念的巨大转变。在这一理念下，即便是高收入国家的民众，同样也是可持续发展目标的服务对象，由此将改变原来的南北合作模式，转变成更为彻底的全球性发展。

    此种变化，我们既可以将之看做是对千年发展目标的深化，也可以将之看成是拉平发达与发展中国家之间的差异。发达国家在新发展议程中将不再作为单纯的援助方出现，而是同时扮演出资者与受益者角色。许多发展中国家抱怨，这一转变将显著减轻发达国家在国际发展合作中的责任。

    二是从“道德规范”到“行为准则”。此前，国际发展目标仅是作为一种道德规范，引领各国从道义上主动实现经济社会发展目标，不具有强制约束力，对出资方和受援方都一样。同时，国际发展合作以目标为导向，不过分强调发展的手段和条件，不干涉发展中国家的国内政治制度，重视各国在国内政策上的自主性。如此带来的好处是各国都欣然接受千年发展目标，但坏处是缺少监督，成果不尽如人意。比如，到千年目标行将结束时发达国家承诺资金仅落实三分之一，64%的国家进展不足乃至出现恶化。

    由此，千年发展目标的惨淡局面给各方强化后发展议程约束力制造了充足的舆论空间，各方在草案磋商阶段反复强调要加入后期跟进措施，可持续发展议程草案也被大量注入价值观和行为规范等方面的内容，使得整体方案过于关注发展所需的条件和手段，而不是目标本身。一些国家还要求受援国家加强政治透明度、转变治理模式、确保人权，并要求定期提交评估报告，大有将可持续发展从道德规范转为行为准则的趋势，体现出浓厚的政治意味。这一变化，给不少发展中国家带来了巨大的危机感。

    三是从社会发展回归经济发展。千年发展目标设定的八大目标全部集中在社会发展领域，似乎忽视了经济发展对改善生存条件的先决意义。过去15年，各方推动落实千年发展目标的重要经验便是，发展中国家需要直接资金援助，但更需要就业和增长。发展合作应该设法让发展中国家获得更多投资和增长机会，从而创造更多就业、获得更多税收，进而可以提升公共服务水平，改善发展条件。因此，在可持续发展目标中添加了关于经济发展的内容，如第8项“实现持续、包容的经济增长，帮助所有人充分就业”。

    这一转变看似倒退，实则进步。因为如果抛开经济发展，单纯靠国际援助去改善生存环境，终究还是不可持续的，过于理想主义。同时，出于经济发展的需要，发展中国家变得更重视私人资本在国际发展合作中的作用，特别是基础设施领域的私人长期投资。世界银行称，未来全球需要数万亿美元发展援助，其中大部分可能需要由私人资本承担。

    上述这些转变应当说都是根本性的，且主要体现了发达国家意愿，未必全部能实现。现在距离9月的联合国世界领导人峰会只有两个月时间，离12月的巴黎气候变化大会也不过5个月，国际社会关于新发展议程的顶层设计实际上并未完成，仍处在紧张讨论之中，剩下的时间已经非常紧张。为降低实施难度，各方有可能简化目标清单，拿出一份更加务实、更易被各方所接受的新方案。□

    （文/韩立群 中国现代国际关系研究院）