巴黎气候大会：成功须跨四道坎
从大环境以及会议前期协商和准备上来看，巴黎气候大会达成协议的可能性较高
文/唐新华
11月30日至12月11日，《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议(即巴黎气候变化大会)将在法国巴黎举行。届时将有195个国家及欧盟派出代表参会，参加会议的还包括来自全球的近2000个非政府组织，参会人员将超过4万人。
从中不难看出此次会议规模之大，而从历史的角度回头来看，6年前哥本哈根会议未能就2012年后的全球减排安排达成一份具有法律约束力的协议，此后几次会议艰难推进，2015年的巴黎会议与之相比有了什么不同？气候会议进入巴黎时刻，又能否开辟气候治理的新纪元呢？
气候谈判环境新变化
其一，应对气候变化的国际大环境已明显好转。低碳发展成本在不断降低，其效益也更加显著。自哥本哈根会议以来，新能源技术的成本在快速下降，其中太阳能光伏降低75%，风机机组降低30%，可再生能源已是全球第二大电力来源。虽然煤电仍然是最主要和最廉价的电力，但其造成的空气污染成本代价昂贵，在高排放国家甚至超过GDP的10%。低碳技术不仅有利于减少排放、清洁空气，而且有利于带动经济增长。2014年，全球经济第一次在能源排放不增加的情况下实现增长，走低碳转型发展之路被时间和实践证明是可行的。这一新的变化，打消了过去认为减排将遏制经济增长的普遍担忧，并给停止不前的世界经济复苏带来新的动力。中美分别在2014年和2015年达成了应对全球气候变化的联合声明，这一重大的政治意愿为全球气候谈判带来巨大推动力。
其二，改变行动模式，将增加达成可能性。在哥本哈根会议之前，各国期望通过谈判达成一个具有法律约束力、“自上而下”目标的减排协议，失败的结局证明此模式行不通。此后，谈判朝着软性的框架推进——“自下而上”。在此框架下，各国可采取无强制约束和标准的减排承诺，这体现在INDCs（intended nationally determined contributions,国家自主贡献）上。在巴黎会议之前，计划参会的197个国家中已经有超过160国提交了自主减排贡献方案，这160多个国家的经济总量占全球经济总量的90%，碳排放总量也占全球总量的88%。虽然在各国2015年提交的INDCs目标距离2℃目标尚远，但如果协议最终确定以5年为循环周期，每5年更新一次INDCs的话，随着创新和科技进步，以及低碳技术的成本不断持续下降，各方将更易于做出更有雄心的承诺和行动。INDCs这一软性的、较宽松的框架在政治上能被大多数缔约方接受，在很大程度上简化了谈判的难度，提高了协议达成的可能性。
其三，以新的减排框架推动全球气候行动。巴黎气候协议或将采取更灵活的“‘核心协议’+‘辅助决定与承诺’”的框架。与《京都议定书》不同，在该框架下法律约束力相对较弱，但气候行动能覆盖更大的范围；与《哥本哈根协议》相比，巴黎协议的核心部分或具有法律约束力，要求缔约方以5年为周期在评估体系中提交INDCs，而INDCs为各国的政治承诺，具有自主性。因此，对于巴黎协议的承诺不是一次性承诺，而是在可持续的框架中进行不断更新。
要实现这一框架的顺利施行，就需要缔约方按规定周期更新各自目标。为了达到这一预期，谈判中一个重要的问题是能否在巴黎协议中就纳入常态化的评审机制，为下一阶段更新INDCs提供观察参考。
四大关键分歧待解决
虽然巴黎气候谈判的氛围要好于历史任何时候，但在这最终草案文本中仍然存在很多关键分歧：
首先，资金。在哥本哈根峰会上，发达国家承诺向发展中国家扩大气候资金支持，2020年前每年向发展中国家提供1000亿美元的气候资金。到2010年坎昆会议，发达国家再次承诺利用各种来源的资金（公共和私人、双边和多边，以及替代能源）每年提供1000亿美元，以解决发展中国家应对和适应气候变化的需求。但五六年过去了，发达国家气候援助资金距承诺目标差距很大。
根据经济合作与发展组织（OECD）和“气候政策倡议”联合发布的题为《2013—2014年气候融资和1000亿美元目标》的报告，发达国家为发展中国家气候行动提供的公共和私人资金在2014年达到618亿美元，高于2013年的522亿美元，但与承诺的每年1000亿美元目标仍有较大差距。美国对“绿色气候基金”（GCF）在过去4年共注资30亿美元，2016年预算对GCF仅5亿美元。
对此，代表着发展中国家阵营的77国集团一再坚持，发达国家必须在2020年前落实气候资金承诺，才能有效支持落后的发展中国家增强气候应对能力。发展中国家同时强调，公共部门的资金应占主导；而发达国家则鼓励所有缔约方私营部门，以及有能力的缔约方应共同承担出资责任。气候融资流动将是巴黎COP21谈判的重要元素。
第二，区别。在1992年《联合国气候变化框架公约》达成时，将各国分为“附件Ι国家”（AnnexI，发达国家）和“非附件Ι国家”（Non-AnnexI，发展中国家），这构成了“共同但有区别的责任”原则的基础。在10月份德国波恩举行的德班平台谈判中，发展中国家坚持在联合国气候变化框架公约（UNFCCC）框架下仍然区分“附件Ι国家”和“非附件Ι国家”，并在资金和减排上区分对待；而发达国家认为各国的发展水平、排放水平和应对能力已今非昔比了，新协议不能再进行两分法，并将其作为谈判的红线。
《联合国气候变化框架公约》下的“共同但有区别的责任”原则是保证发达国家与发展中国家承担不同历史责任的重要原则。有些发达国家进一步强化“国情差别”原则（各国根据各自发展水平和排放量大小承担相应责任），将使未来减排责任大小无分割地梯度差异化。在技术转让问题上，有些发达国家不愿向发展中国家转移适应气候变化的技术，坚持认为打破技术转让壁垒只限在发达国家之间，有意保护自身技术优势。因此，要使最终协议更具效果，缔约方需要找到一条路径能够反映各国不同的发展水平和不同的历史排放责任，以及为全球应对气候变化的贡献。
第三，损失与损害（Loss and Damage）。“损失与损害”指气候变化对经济和非经济领域所产生的危害。在UNFCCC框架下，如何在巴黎协议中体现以及在何处体现“损失与损害”要素仍然需要谈判协调。包括美国在内的很多发达国家坚持认为，损失与损害不应在“核心协议”中体现，但可以在讨论替代、保险和风险转移等附件决定文本中体现。而大部分发展中国家认为“损失与损害”机制应包含在巴黎协议的“核心协议”中，尤其是小岛屿发展中国家（SIDS）认为气候变化带来的海平面上升和极端天气是其最直接的威胁，“损失与损害”机制应在协议中置于优先位置。
第四，法律约束力。美国国务卿克里11月11日在英国《金融时报》刊文表示，今年年底可能达成的巴黎气候协议不会像《京都议定书》那样是一个条约，也不应有约束力。针对克里的表态，法国总统奥朗德11月12日发表讲话说，今年巴黎气候变化大会可能达成的协议应有法律约束力，否则就意味着无法促使相关国家履行做出的承诺。据法国媒体报道，法国外交部长法比尤斯11月12日也表示不认同克里的观点，并指出克里应用更“恰当的表达方式”。法比尤斯说，巴黎气候变化大会提出的一些建议应产生实际效果。
由此可以看出，对待巴黎新协议的法律约束力问题，发达国家之间存在很大分歧。原因在于，对主办方的法国和欧盟其他一些国家而言，让巴黎气候峰会不再重蹈哥本哈根峰会的覆辙，是让整个欧洲重新彰显全球气候治理领导地位的唯一一次机会；另一方面也是欧盟在气候变化问题上一直执着追求的高目标的期望，欧盟国家希望新协议能确保各国提出的减排目标得以实际落实并接受定期复审，确保之后的每5年可以在《联合国气候变化框架公约》下对各国承诺的减排目标落实情况进行一次复审，并希望将其以法律形式在新协议中固定下来。
对于美国来说，虽然有确定的气候行动计划，但政治上充满不确定性。2015年8月初，美国环保署（EPA）提出了“清洁电力计划”（CPP），该计划是美国实现其INDCs减排目标的核心支柱，在2030年减少电厂30%二氧化碳排放。但该计划触及了代表保守理念和传统化石能源产业的共和党的利益，国会强烈反对。因此，美国的中长期气候行动充满着极大的政治不确定性，如果巴黎气候协议的法律约束力太强，美方应对气候变化的政治意愿降低，将因无法兑现其国际承诺失去道义。
期待开启国际气候合作新纪元
综合来看，从大环境以及会议前期协商和准备上来看，巴黎气候峰会达成协议的可能性较高。但由于在核心问题上分歧依然突出，巴黎气候峰会并不能一蹴而就地实现全球应对气候变化的所有任务。
巴黎协议能为2020年后全球应对气候变化制定基本框架，能让全球排放的轨迹开始下行，并调动气候资金有效地援助脆弱发展中国家和最不发达国家，提高其气候适应能力，即是巨大的成功。而全球2℃的目标还将面临巨大的差距，这需要国际社会每个国家、每个私营部门、各级政府机构不断做出行动，改变全球经济发展模式。
巴黎气候大会如果取得成功，将是全球向清洁能源发展的转折点，也将开启国际气候合作的新纪元。应对气候变化是人类的共同问题，不仅要注意减缓碳排放，还要加强资金切实投入以及先进技术的普及，以减排促进向绿色低碳转型，这需要国际社会携手应对，建立全球绿色命运共同体。□(作者单位：中国现代国际关系研究院世界政治所）
