付征南：美军战略管理体制改革的启示

　　从“基于威胁”到“基于能力”

　　从发展脉络来看，作为领导指挥体制改革的重要环节，美军战略管理体制也存在边际效应递减规律，经历了一个由权力绝对分散向绝对集中，再由绝对集中向相对集中方向转变的过程。这既是出于维护“文官领军”的客观需要，也是顺应战略形势发展，特别是战争形态演变的必然结果。9·11事件后，美军废除PPBS转而推行PPBE改革的做法，就非常具有代表性。

　　从本质上看，PPBS是一种典型的“基于威胁”的军力发展模式，管理权过于集中，未能把军事能力需求有效融入国防规划、计划与预算的编制过程，特别是武器装备系统的研制、采购的决定权、预算编制权等过度集中于国防部长办公厅，从而抑制了各军种在预算编制过程中的积极性和创造性，导致顶层设计与执行环节的结合密度不够，国防建设中“建”与“用”出现严重脱节。9·11事件后，美军军事任务重心由冷战时期应对苏联的单一威胁转向应对新兴大国挑战和恐怖主义等混合威胁，其军事力量运用日趋“常态化”“精确化”和“复合化”，因此也就要求美军必须进一步下放权力，特别要在规划、计划、预算的编制重点突出“基于能力”的新理念，以评估审查对资源使用进行纠偏止损，进而充分调动下级部门的积极性和主动性。

　　为此，美军2003年推行的PPBE制度确立了“基于能力”的发展理念。一是形成了由《国家安全战略报告》《国家军事战略报告》《战略规划指南》《联合规划文件》和《联合项目指南》五份前后呼应、环环相扣的战略文件构成的战略规划机制，更加注重规划、计划与军事能力需求的有机结合。其实质是以未来威胁形态为牵引，确定作战能力需求，进而为下一步的计划阶段确定国防政策和战略指导方针。

　　二是简化了计划与预算编制工作流程，提高了军费配置效率，将计划和预算阶段工作压缩在一起同时进行，各军种同时提交《计划目标备忘录》和《上报概算》，国防部有关部门对《计划目标备忘录》和《上报概算》的评审也大致同时进行，预算阶段的成果是《计划概算决定》，最后要根据计划阶段的成果《计划决策备忘录》进行调整，进而缩短了计划和预算编制周期，大大提高了军费配置效率。

　　三是压缩了预算编制周期，促进了预算决策的灵活性与时效性，实行“两年一滚动”的编制制度，仅在预算年（偶数年）才制定新的计划和预算，而在非预算年不需要重新制订计划和预算，进而为国防部对每年预算的执行情况进行评审提供了更加充裕的时间。

　　四是增加了执行阶段环节，加强了对规划和计划阶段成果的评估和审查，由主计长和计划分析与鉴定局局长负责向国防部高层领导汇报前一财年的资金使用效益，通过绩效度量分析计划和预算执行的情况，评估产出效益，最终确定资源是否得到合理配置，进而为美军战略管理体制增加了自动纠错和自我完善的动态机制。