法治政府建设必须制定科学评价指标体系

近日,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,确定了法治政府建设时间表和路线图。纲要提出总体目标:经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。

早在党的十八大就提出，到2020年法治政府基本建成。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标。2010年国务院发布关于加强法治政府建设的意见。此次《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,进一步确定了法治政府建设时间表和路线图，并且亮点颇多。

厘定法治政府的重要标志和主要标准，让法治政府更加清晰明了。对于如何衡量法治政府，《纲要》提出，政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。上述内容其实就是衡量法治政府的重要标志和主要标准。

探索委托第三方起草法律草案，防止行政立法不公现象。《纲要》提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。探索委托第三方起草法律法规规章草案。对不适应改革和经济社会发展要求的法律法规规章，要及时修改和废止。此举有效防止部门利益和地方保护主义法律化。

建立重大决策合法性审查和行政首长决策失误责任追究制度，将行政决策关进制度的笼子里。《纲要》提出，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。《纲要》提出，决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。

笔者认为，建立一套科学的法治政府建设的评价指标体系势在必行。党的十八届三中全会提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。探索建立法治政府建设的评价指标体系，是建设法治政府的题中应有之义。可以说，法治政府建设的蓝图和时间表已经确定，建立法治政府建设的评价指标体系，就是打造法治政府的重要路径。

法治政府建设实施标准，要从政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高等方面，建构和细化若干具体指标，以提高法治政府建设的执行力、透明度和可评价性。

法治政府建设成效如何，不能由政府自身自说自话甚至自我表扬，归根到底要由群众说了算，要给足群众的话语权。在评价法治政府建设成效时，专业机构评估和社会满意度测评应占一定的权重，专家和群众都应有足够的话语权。社会满意度测评是法治政府建设的民意试纸，打分者主要是行政相对人和一般民众，可以最直接、最客观地评判法治政府建设的实效。法治政府创建要注重扩大公众对创建活动的有序参与，提升法治政府创建的公民参与度，同时，法治政府创建要以公众的满意度为终极衡量标准，将公众的法治满意度、公民的法治参与度作为检验评价法治政府创建成效的重要指标。

专业机构评估往往具有超越利益格局的中立性、独立性及科学性，委托第三方专业机构评估可谓大势所趋。由高校、学术机构或专业调查机构作为第三方对政府依法行政进行评估，具有中立、客观和量化等优点，可以避免政府自身自我评估自我表扬的问题。当然，第三方评估也存在获取信息数据难度大的现实问题。建议有关部门探索构建一套科学完善的法治政府建设评价指标体系，为法治政府建设提供更加直观的“晴雨表”和“风向标”，同时也为考核评价法治政府建设成效提供操作性强的具体标准。

法治政府评价指标体系的设计，必须体现科学的理念，力求将与法治建设有关的主要内容科学、全面地囊括在指标体系之内。例如，有必要将行政首长出庭应诉行政诉讼官司作为考核的具体指标之一，让出庭应诉真正成为一堂依法行政的公开课。

在深入推进依法行政进程的背景下，法治政府创建要实现蓝图，就必须制定科学精细的施工图纸，制定科学的评价指标体系，按图索骥、按图施工。但愿《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》的出台，让法治政府的蓝图早日变为现实。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）