论安全生产是民生之本
作者：李春霞
摘要：安全生产事关人民群众的切身利益，是民生之本。本文阐述了安全生产在民生建设中的突出地位，认为搞好安全生产是保障民生、科学发展的根本。习近平总书记强调，安全生产是民生大事。如何保障民生之本，“十三五”规划纲要明确要求：牢固树立安全发展观念，加强全民安全意识教育，实施全民安全素质提升工程。通过层层抓落实，特别是狠抓责任落实，营造全社会全民重视安全生产的氛围，提升全民安全意识。
关键词：安全生产、安全发展、安全意识、民生、主体责任
引言
最近，习近平同志在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，对加强安全生产和汛期安全防范工作做出重要指示，强调安全生产是事关经济社会发展和民生的大事，一丝一毫不能放松。他指出，各级党委和政府特别是领导干部要牢固树立安全生产的观念，正确处理安全和发展的关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线。经济社会发展的每一个项目、每一个环节都要以安全为前提，不能有丝毫疏漏。安全生产是社会经济发展的基础和保证，是最大的民生，事关人民群众的切身利益。坚持人民利益至上，就是通过实施安全发展战略，切实保障人民群众生命财产安全。面对深化改革带来社会经济发展的新形势和新问题，
我们必须开拓思路，周密思考，深入研讨，采取有效措施，创新监管手段，全面推进安全生产形势持续稳定好转。
一、安全生产是事关经济社会、民生的基础和根本，是实现深化改革总目标的重要保障
安全生产是一个人类普遍注重的实践领域，但是，关于安全生产的科学研究对于不同国家，其存在并不具有时空普遍性。i《中国大百科全书》将“安全生产”解释为，旨在保障劳动者在生产过程中安全的一项方针，是企业管理必须遵循的一项原则，要求最大限度地减少劳动者的工伤和职业病，保障劳动者在生产过程中的生命安全和身体健康。多年的实践证明，抓好安全生产工作，是党和人民赋予党政领导干部的神圣职责和光荣使命，尤其是主要领导作为“第一责任人”的责任更加重大。近日，国务院发公厅印发省级政府安全生产工作考核办法的通知，按照“党政同责，一岗双责，失职追责”，以及相关法律法规的要求，明确了考核的具体内容。此举将进一步促进安全生产责任的落实，有效防范和遏制生产安全事故，能够更加有力地推进安全生产形势根本好转。
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视安全生产工作，反复强调经济社会发展的安全红线——发展决不能以牺牲安全为代价。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会都对安全生产提出明确要求。安全生产是社会稳定的重要组成部分，是事关民生的重要内容，是影响党和政府形象的重要因素，是实现深化改革总目标的重要保障。因此，我们必须以最坚决的态度坚守红线，把安全生产与深化改革，与转变经济发展方式、产业结构调整升级、城镇化建设等紧密结合起来，从根本上提高安全发展水平，增强“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”，切实做到“党政同责、一岗双责、失职追责”。
安全生产以科学形态最早存在于20世纪初期的英国。1919年，英国的格林伍德与伍兹提出“事故倾向理论”；ii1939年，海因里希提出“事故因果连锁理论”；iii1969年，瑟利提出了“人、机器、环境”三者相互关联和影响的系统安全理论；iv1992年“安全科学技术”成为我国一级学科。v现代安全经济学“三角形理论”认为，经济是两条斜边，安全是一条底边，没有底边的支撑，这个三角形就无法存在。在深化改革的实践过程，“安全底边”就显得更加重要。因为，安全生产事关广大人民群众切身利益，事关改革成败和社会稳定的大局。在地方和基层的改革发展、结构调整和技术改造、自主创新等具体工作中，牢固树立红线意识，充分认识安全生产工作的长期性、复杂性和艰巨性，真正把安全生产摆在重要位置，把安全生产贯穿深化改革全过程，坚持把“安全第一、预防为主、综合治理”的方针落实到每项工作和任务。
因此，我们应该更坚定地坚守红线，坚持党政同责，全力以赴、齐心协力地抓好安全生产工作，牢牢掌握安全发展的主动权，更好地为实现深化改革总目标保驾护航。
二、安全生产的关键在责任落实，提升全民安全意识
为什么说安全生产是民生之本？安全生产关系人民群众的切身利益，关系民心向背。当前，我国安全生产状况虽然总体向好，但仍处于事故的多发期、易发期，重特大事故多发势头尚未得到有效遏制。每起事故都牵动百姓的利益，甚至生命健康和生命安全。改革开放以来，我国关于安全生产的法律法规以及相关文件比较齐全，各级党委、政府和企业也都比较重视。从近十来年安全生产事故统
计数据看，无论是事故总数还是其中的重特大事故，都是下降的趋势。但是人民群众的安全感并没有随之提升，不少人甚至感到事故越来越多、离自己越来越近。其中一个重要的原因，就是重特大事故发生的频率依然较高，且造成重大人员伤亡和财产损失。vi2012—2015年，重特大事故起数从59起下降到38起(平均每月3起多)，但是同期每起重特大事故造成的死亡人数却由15.6人上升到20.2人。天津港“8·12”火灾爆炸事故造成173人死亡和失踪，经济损失将近70个亿。深圳“12·20”滑坡事故造成77人死亡和失踪，经济损失8亿多元。因此，全力防范遏制重特大事故是落实安全发展红线意识、维护人民群众生命财产安全的迫切要求，是安全生产重中之重的任务。
深化改革的关键是政府进一步落实“放、管、服”，但“一分部署九分落实”，我们的工作部署是到位的，但落实过程往往是打了折扣的。深圳“12·20”滑坡事故暴露出地方政府在解决城市基础建设中的渣土排放问题上没有充分考虑安全因素，片面强调特事特办，违规审批建设，放松了对渣土受纳场的安全管理，导致事故发生。多数企业面临经济发展放缓和发展方式调整等变数，生存和发展步入困难阶段。在经济转型升级的关键时期，我国安全生产领域存在问题的主要原因，仍然是主体责任没有完全落实到位。深化改革带来的机遇需要及时抢抓，带来的问题更需要积极应对。
归根结底，实现安全生产的重要抓手就是责任落实，管好企业这个责任主体。导致安全生产主体责任不落实的主要原因是体制缺失，市场经济存在的市场失灵导致安全生产受到冲击。市场经济社会既存在政府失灵，也存在市场失灵，而“第三只手”——社会组织尚不够有力。安全生产领域存在的这些问题，从根本上说就是执行和落实的问题，关键是如何解决好人的问题、队伍的问题。
（一）进一步强化党政领导干部作为意识。在全球经济低迷的情况下，我国经济进入新常态，一些地方领导干部和基层干部职工把更多的注意力和精力转向本位主义的“求稳再谋”，对安全生产不够重视，甚至不作为，对招商引资、发展地方经济和城市规划建设中的安全生产把关不严，没有严格按照同时规划、同时建设、同时投入使用的“三同时”要求企业落实安全生产责任，导致事故隐患多、治理乏力，从而导致事故多发频发，安全生产形势出现反弹。如何真正落实“党政同责、一岗双责、失职追责”，让人民群众感受到安全发展的严肃性，还需要从抓落实上下功夫。
（二）进一步加大“一票否决”的力度。在各级政府部门中，安全监管部门的排位往往较为靠后，一定程度上表现出各级党委政府对安全监管部门的重视不够。同时，在同级党委政府部门中，分管安全生产的副职领导干部很难进入决策层，导致安监干部的难有作为。在国有企业，特别是一些高危行业的中央企业，安全生产工作虽然被重视，但在落实层面仍然存在问题。国资委办公厅2016年第37号文件要求，对在发展中淡化安全生产工作，改革中弱化安全管理机构，调整中边缘化安全管理人员，生产安全事故连续发生的企业负责人，要立即撤换，坚决实行安全生产“一票否决”。在干部调整方面，有些地方的安全监管部门人事变动频繁，有时候一个生产事故就会导致大批干部调整，在缺少交接、过渡程序的情况下，造成新隐患、引发新事故。在干部储备和培养方面，安监干部虽然肩负重任，但一旦安全生产事故发生，便成为被问责对象。这种现象亟待组织部门对安监干部实施标准化、科学化、规范化的考核，根除带着“原罪”干安监的观念。通过“一票否决”强化政府和企业的担当意识，让人民群众认识到安全发展的重要性。
（三）进一步提升全民安全意识。当前我国公共安全形势依然严峻，国民安全素质、安全保障能力及相关法制建设严重滞后于经济社会发展。通过这些年的工作，虽然全社会全员安全素质虽然明显提升，但国民安全知识和技能水平总体偏低。据有关部门统计，由人的不安全行为酿成的事故占事故总量90%左右。
国际安全科学领域有一条著名的“海恩法则”：每一起严重事故背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆背后又有1000个事故隐患。因此，提高全民安全意识，才是解决问题的根本之策。普及安全常识，不仅需要安监系统大力开展宣传教育工作，而且需要各级党政和全社会的支持和关注。由于国民安全素质普遍有待提高，那么作为安全生产主体的企业负责人和员工的安全意识则更需要提升，对他们进行宣传教育就显得更为迫切和必要。通过提升全民安全意识，让人民群众体会到安全发展的全面性。
“十三五”规划纲要明确要求：牢固树立安全发展观念，加强全民安全意识教育，实施全民安全素质提升工程。对照现实，我们需要反思：各级党和政府应该做什么、如何做，安监部门应该做什么、如何做；企业主体责任难以落实的原因是什么，如何保证企业主体责任落实。安全监管是一项系统性强、涉及面广的重要工作，深化改革的任务也很艰巨。因此，改革安全监管体制机制，就是要建立起一套制度体系，为人民群众构筑起一道安全防护墙。在这套制度体系里面，至少要包含以下四个重要内容：党和政府的领导责任、部门的监管责任、企业的主体责任，以及通过加强宣传教育来增强全民的安全意识。
三、抓好三个责任体系主要职责的落实
党和政府对安全生产工作负有领导责任，部门负有监管责任和企业主体责任是实现安全生产的根本保障。在实际工作中，由于体制机制等客观原因，这两个责任主体难以尽责尽力。
我国安全生产监管监察体系虽然不断完善，但依然严峻的安全生产形势说明安监工作还需要不断加强。我国各级政府既是建设型政府，也是服务型政府，一方面以发展经济、服务民生为重任，另一方面政府的相关部门以监管企业、规范行业为职责。很多时候，这双重职能是一对矛盾，其中安全监管职能就难以被真正重视。无论发达国家还是发展中国家，企业的“趋利性”都是一致的，这种特性在市场体制和机制不够完善的情况下，容易导致企业发生逃避社会责任的行为，甚至以牺牲职工生命健康安全为代价，来谋取不正当利益。针对这些问题，需要从宏观与微观方面进行综合治理。
（一）合理规划政府责任
根据“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作“十二字方针”，明确了安全生产的重要地位、主体任务和实现安全生产的根本途径。“综合治理”要求运用行政、经济、法治、科技等多种手段，充分发挥社会、企业、职工和舆论监督等各方面作用，共同抓好安全生产工作。新安全生产法更加注重基层和基础，明确了乡镇人民政府和街道办事处、开发区管理机构安全生产职责。
地方在谋求发展的过程中，特别是近年来经济发展变缓带来的焦虑情绪，更需要正确处理经济发展与社会、民生等领域的关系，否则多年形成的较为严重的“以GDP言政绩”的倾向难以改变，轻视市场主体社会责任与政府公共安全服务的现象也难以从根本上消除。这些是许多重大安全责任事故的根本症结所在。基于此，至少需要从三个方面入手，对安全生产的政府管理体制改革进行思考，并采取切实行动。
第一，改革传统的政府考核方式，把安全发展的责任落到实处。刚刚出台的省级政府安全生产工作考核办法，将改变长期以来对地方官员的政绩考核办法。这就促使一些地方和部门把主要精力从创造经济总量上转移到安全生产工作中。当前，需要真正重视把环境保护、安全生产等融入地方科学发展、安全发展与构建和谐社会的考评体系，并且提高其比重，使人民大众安居乐业的指标考量更加突出。
第二，为企业安全发展做好服务工作。安全是企业的生命，安全生产是企业永恒不变的主题。没有安全，我们的生命就无从保障；没有安全，我们的队伍就无法稳定；没有安全，我们的生产就无处着手；没有安全，我们的企业就无以发展……vii不管是国企还是民企，或者个体工商户，都应该有自身发展规律，政府不仅不能使用权力对其施压，而且要通过一系列的制度规范，让市场主体的各项隐性以及不合理成本实实在在降下来，为其改进技术、安全生产提供更宽裕的资金与人力，创造安全发展的环境和氛围。只有安全生产，才有个人的幸福、家庭的团结、企业的发展与社会的和谐安定。
第三，提升安全生产服务品质，是政府职责充分发挥的一个重要体现。在新一轮深化改革进程中，政府有更大责任去建构具备实效的安全生产屏障。安全生产服务应该涵盖政策与法规、信息公开、应急、医疗等咨询与援助事项，安全生产监督管理等职能部门需要突破行政职能障碍，进一步加强协调，使安全生产服务形成整体运行机制，为社会与企业扫清安全隐患。特别是在采掘业、建筑业、油气管道运输，以及城市基础公共设施领域，需要采取更加有力的措施，优化政府在应急、维护社会秩序、法律咨询等方面的公共服务，不断提升安全生产服务品质。
（二）加大企业违法违规成本
做好安全生产工作，落实生产经营单位主体责任是根本。在许多安全生产重大事故中，违法违规教训深刻，政府一直很重视对违法违规生产活动的查处，但还是难以防止、遏制重大责任事故的发生，其中一个重要原因，就是一些人抱着低成本预期铤而走险。加重违法违规成本，虽然并非治本之策，但是从隐患排查、关口前移的安全防范思路出发，它可以形成足够威慑力，起到警醒、防范的作用。
第一，加强监管抓落实，建立系统严密的倒查体系。目前，我国安全生产法律法规相对健全，《安全生产法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》，以及《矿山安全法实施条例》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》等，加之与安全生产相关的一些规章制度，构成了安全生产的法律法规体系。不能说这些法律法规的知晓度还不够，关键是有些地方、行业和个人没有足够重视。许多法律法规挂在墙上，但是否真正起到了应有效果，还值得思考。也就是说，重点在于这些法律法规的运用，一旦出现事故，对谎报、瞒报，以及不当处置，要依据法律法规严查，一追到底，建立系统严密的倒查体系。
第二，严格执法抓落实，经济制裁应该成为常规监管手段。民众生命财产安全来不得半点疏忽，涉事责任主体以及相关责任人必须为事故付出相应代价。新安全生产法规定了事故行政处罚和终身行业禁入，大幅提高对事故责任单位的罚款金额，对于特别重大事故的情节特别严重的，罚款1000万至2000万，并且加大了罚款处罚力度，在维持罚款下限基本不变的情况下，将罚款上限提高了2至5倍。在进行经济制裁时，要做到措施有力、透明，经济制裁不能搞象征性处罚，必须实实在在，罚得有理有据，罚得伤筋动骨。
第三，信息追踪抓落实，尝试建立公共媒介联系机制。法律的完善很重要，
严格执法、公正执法和信息公开更重要。在安全责任事故面前，绝不能仅仅局限于“内部处理”，信息公开是防范类似事故再次发生的重要手段。舆论监督的关键节点在事前，从项目决策到上马，再到生产加工环节，甚至到消费环节，每个环节都应该自觉接受媒体、公众，以及内部职工的监督，从中寻找、发现可能存在的隐患，以便及时排查。特别是在一些高危行业和劳动密集型企业，在保证安全生产的前提下，及时公开项目技术、施工等方面可能存在的隐患，做到随时警醒，树立公众与职工的安全意识，督促生产者、管理者严防死守，确保生产活动万无一失。尝试建立公共媒介联系机制，吸纳公众监督，促进安全生产在阳光下作业。
