“制度供给不适”是发展最大“拦路虎”

半月谈记者

　　随着发展从“高速”转入“高质”阶段，我国步入了“制度供给”新时代。技术、人才、资金等发展要素在市场中不断集散，创新勃发，需要更宽松的环境、更明晰的规则，这对政府制度供给的能力提出了新要求。

　　制度升级箭在弦上

　　在全面深化改革背景下，在创新创业、科技革命的发展趋势中，群众、企业对制度落实、制度创新的呼声日趋强烈，相关热点话题不断出现。

　　一些问题在新形势下越发显得格格不入，比如政务失信缺乏制度约束。今年全国两会期间，“新官不理旧账”再次成为工商联界委员热议的话题之一。京东集团董事局主席刘强东说：“就在一周前，跟我们有道路拓宽合作计划的一个地方换了领导，我们找新领导说合作的时候，对方说，你找上任去吧。”

　　这并非个例。近年来不断出现“明星企业家”通过多种渠道反映政务诚信问题无果后，转而借助新媒体表达诉求的事件，比如中诚信集团董事长毛振华“雪地陈情”，痛斥地方政府部门不诚信、不作为，引发舆论哗然。

　　政商关系缺乏制度边界，也频繁被摆上台面。纪检监察部门曝光的腐败案例显示，一段时间以来，一些地方政商关系扭曲，干部利用手中权力和职务便利，为亲友从事经营活动谋取便利，企业则投其所好对关键少数进行“围猎”。

　　对制度供给的期待，有不少来自经济社会发展的创新领域。由于新技术应用带来了前所未有的新问题，用旧制度旧办法很难解决，所以对制度创新的要求尤为迫切。

　　比如无人驾驶汽车。根据道路交通安全法规定，驾驶人默认为自然人，但对于无人驾驶车辆而言，驾驶人已经由自然人变成了“驾驶控制系统”。若不认可驾驶控制系统的驾驶人地位，则无人驾驶车辆上路测试就属违法。

　　这种情况下，无人驾驶技术要高速发展，制度供给就必须及时跟进。现行道路交通安全法是2003年通过的，明显滞后于互联网时代发展。目前无人驾驶汽车、智能网联汽车等都已经开始上路试行驶，但上位法中依然缺乏对这些新兴领域的规定，制度调整势在必行。

　　互联网金融，也是对制度供给需求迫切的关键领域之一。发生在互联网金融领域的非法吸收公众存款案、集资诈骗案呈现出许多新特点，带来诸多监管难题。从多地检察机关受理的涉互联网金融非法集资案件看，少有被先行行政处罚的，也少有由行政机关移送处理的，基本都是案发后直接进入刑事程序，这暴露出对互联网金融活动存在监管盲区。

　　上海市检察院副检察长王光贤表示，造成上述状况的原因有很多，主要是金融法制未对互联网金融创新发展及时提供有效的制度供给，金融法规和金融监管相对滞后，金融风险提示不充分。同时，监管理念和模式未能有效应对混业经营发展，对实际从事金融业务的各类资产管理、投资咨询公司，传统机构监管手段难以覆盖。

　　传统贸易领域也期待制度供给的创新升级。国务院发展研究中心对外经济研究部副部长张琦说，近年来服务贸易、跨境电商等成为我国外贸增长新亮点，软件和医药研发服务、检测与维修服务等，也是发挥我国人力资源综合优势、培育国际竞争新优势的重要领域。但在实际操作中，监管部门对这些领域仍沿用对传统制造生产和货物贸易的监管模式，缺乏针对服务贸易的制度安排，制约了新经济和新业态的充分发展。

　　“制度滞后”三大表现

　　在无人驾驶游走在法律边缘之际，上海市雷厉风行地把这项科技创新送上了试验场。3月1日，《上海市智能网联汽车道路测试管理办法(试行)》发布，同时发放了全国首批智能网联汽车开放道路测试牌照，蔚来和上汽在嘉定率先实现“双脱手”上路。

　　错失以阿里巴巴为龙头的互联网红利之后，上海对于创业企业的发展空间显然有了全新的认识。事实上，在变革日新月异的当下，各地对于“制度滞后”的成本，也有了更深刻的理解和体会。一些地方改革力度大，制度供给先进、符合实际，吸引的资源越来越多，创新创业活力迸发;一些地方因循守旧、理念落后，则越来越显示出颓势。

　　当前，部分地方制度滞后主要表现在三个方面：一是对制度建设的必要性和重要性认识不足。由于缺乏制度优先的观念，缺少制度文化的积累，也就缺乏推进制度建设的动力。二是既定制度的有效性和权威性不足。“不是没有制度，而是将制度写在纸上、挂在墙上的多，得到充分尊重、切实落实的少。”复旦大学教授桑玉成认为，所谓制度供给不足，相较于没有建立必要的制度，还有一个问题不容忽视，那就是既有的相当一部分制度有效性和权威性不足。三是制度的稳定性和持续性不足。

　　专家认为，一项现行制度持续实施的时间，一项新制度的内容及其出台的时机，新制度能否在公众中具有明确的预期，构成了制度预期值的核心。一个社会的制度预期值对于社会的稳定和发展都具有非常重要的意义，如果预期值偏低，无疑会对社会稳定繁荣带来消极影响，进而降低人们的生活满意度与幸福感。

　　制度创新要跟上节奏

　　当务之急，是充分认识到制度供给的不足，按照两个一百年的既定目标，不断进行科学的制度设计和制度创新，逐步提高制度供给的水平和能力。

　　桑玉成表示，因为具有全局性、复杂性和综合性特点，制度建设在一个社会的发展进程中既关键又难免困难重重。建构良好的制度供给和制度保障体系来满足人民群众日益增长的美好生活需要，必然是一个复杂的系统工程，需要认真规划和审慎推进。一些重点领域的制度供给亟须跟上经济社会的创新节奏，包括放管服改革、营商环境建设、民生保障、人才制度创新、金融监管等。

　　2016年始于浙江省的“最多跑一次”改革，随着中央深改组会议讨论，以及写入政府工作报告，正在逐步走向全国。在专家看来，这项改革的成效以制度、标准、法律等形式固定下来，是简政放权领域里制度供给升级的典型。

　　在金融监管方面，国家金融与发展实验室研究员姚云认为，新时代需要建设富有国际竞争力的中国特色资本市场，需要从制度供给层面着手，有序推动我国资本市场发行上市制度全面转型，加大IPO制度、再融资制度、并购重组制度的改革力度，掌握制度供给的合理节奏，提高制度供给质量。

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责任编辑： 聂晨静