另一个角度看历史

以史为镜-照亮现实

2013年7月01日10期

本期话题探秘古代“巡视制度”的利弊得失

传统中国社会,老百姓是具有相当重的“钦差”情结。钦差大臣手持尚方宝剑诛杀贪官,这是中国民间戏曲、小说最常见的主题之一。以巡视的方式防范官员腐败,自封建时代早期便开始为统治者所用。这样的制度究竟有哪些特点,对我们又有哪些启示?

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编辑:韩梦霖  白明辉

巡察制度最早可追溯到原始社会:天子五岁一巡狩

巡察制度最早可追溯到原始社会尧、舜、禹时期的天子巡狩制,即天子对各地进行自上而下的巡察。如尧命舜摄行天子之政,舜即开始巡视东南西北四方,确立了“五岁一巡狩”制度。巡守制不失为后世巡察制度的渊源。奴隶社会时期,夏、商、周三代均循此制,但天子巡狩的时间各不相同。到了封建社会的战国时期,又有了“巡行”、巡县制度,国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后,也十分重视对地方进行视察,先后五次“巡行”,以加强中央集权的封建专制统治。
         汉朝时,汉武帝创设了对地方监察的刺史制度,采用巡视的方法监察郡县,开始了中央政府的监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国划分为十三部,每部设立一名刺史,共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车;“周流”意为到处巡视)。刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖的郡国,称为“行部”,监察郡守、国相、诸王不法行为。同时,汉代还有督邮察县制度,就是在郡级地方政府中增设督邮一职,采取巡部的方式,掌管县内官吏的监察。 【详细】

唐代出巡官员:不能“地动山摇、震慑州县”为不称职

唐代中央下去巡视的官员,由监察部门的监察御史担任。唐高宗时担任过这一职务的韦思谦很有体会地说:“御史出使,不能动摇山岳,震慑州县,为不任职。”后来,唐朝又在地方依山川地理形势划分为10个监察区,也叫“十道”,由中央派遗十道巡按使在各自的监察区内行使职权。每位巡按使配备两名助手,任务繁重时还可以多配。监察御史与十道巡按使的区别在于:前者出巡的时间不定,一般是地方出了大要案件时才出巡,带有皇帝敕命,具有特使色彩;后者是一种经常性的地方巡视制度,担任十道巡按使的官员可以是监察御史,也可以是其他御史甚至行政官员。
          明初朱元璋曾不定期地派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后,正式确立御史巡按制度。他以省划分,设立十三道,配备十三道监察御史110人,再从他们中选派巡按御史。十三道监察御史平时归中央都察院管理,但在履行职能时又不受都察院控制,直接对皇帝负责。从十三道监察御史中选派巡按御史十分严格。每名巡按御史的产生,都是先由都察院选出两名候选人,引至皇帝面前,请皇帝钦点1名。巡按御史职责是代天子出巡,“大事奏裁,小事立断”。[详细]

古代巡视制度的特点:以小监大、以卑督尊

        概括起来,古代巡视制度有如下特点:(1)出巡官员具有很大的权威性。汉代刺史的秩位只有六百石,却能监察二千石的地方长官。他们代表皇帝行使监察权,能够“以小监大”、“以卑督尊”。(2)出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史,每年8月下去巡察,年底结束,有 4个月的工作时间。唐代监察御史出巡时间可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区工作。从发展的趋势看,愈到后来,出巡的时间愈长。(3)长期流动,不长驻一地。无论是汉代,还是唐、明,巡视官员都没有固定的办公场所,不是地方一级的行政机构。 (4)出巡官员职责明确,有较完备的监察法规。例如,汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》,两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡察的监察官员必须遵循的原则。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代则进一步完善了出巡法规,先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规,划定了监察范围。这些做法既是对出巡官员职责的明确也是对出巡官员的约束。另外,职掌巡察的监察机构通常实行自上而下的垂直领导,只对皇帝一人负责,不受其他部门干扰,便于独立行使职权。[详细]

然而,古代的巡视制度也并不总是有用

        古代的监察官,并不总是有用。西汉在郡之上设置十三个州的监察区,每州设一个刺史,负责几个郡的监察。刺史官阶比郡太守低很多。意思就是说,刺史仅仅是监察官,不是太守的上司。可是,到了后来,刺史越来越为太守们尊敬,跟太守们的关系也越来越好。东汉只好把刺史变成郡以上的一级行政单位,正式将刺史变成太守的上司。到了这个地步,监察也就见鬼了。同样,在明代,各省都设置了巡按一职,作为地方的专门监察官。巡按官阶不高,不过七品。但是却可以监督从二品的省级大员。时间一长,七品芝麻官的巡按,在官员眼里,成了省级大员,跟布政使、按察使并列。自然,到了这个地步,监察也大体停摆了。
        唐朝一般认为是监察制度执行的比较好的朝代。但是到了中唐之后,也开始出现问题。监察官借监察的名义,一路通吃的现象,屡见不鲜。一位名叫严升的侍御史,巡查江南。此公嗜吃牛肉,所至州县,地方官都得为他宰牛漉酒。事无大小,只要给他金子,就大事化小,小事化了。所到之处,金价为之上涨。人称“金牛御史”。清朝都察院的都老爷(御史),到了晚清,基本上成了政治斗争的工具。参谁不参谁,全看背后的政治势力的操控。一般的地方官,只要打点好了有势力的上司,祸只要惹的不大,贪腐不太过分,就可以平安度日。[详细]

钦差反腐跳不出“历史周期律”:集权制度下解不开的死结

然而,古代巡查制度虽然严格,却始终没有根治腐败现象。巡查官员的权力大,因此成为地方官员笼络、贿赂的重点对象,若非品格高洁刚正之士,往往与贪官沆瀣一气。从中央空降的监察官容易变异也是情理使然,无论当初皇帝怎样信任他,他发誓如何效忠皇帝,一旦能掌握一个庞大地区众官员命运,掌管众官员的命运也就等于掌握当地老百姓的命运,尝到权力的甜头,所谓屁股决定脑袋,皇帝的信任,对皇帝的忠诚,会让位于权力带来的利益。于是这类本应监察地方众官员的“巡视大员”,反过来和众多地方官合流,一起上占皇家的便宜,下侵百姓的利益。 
      皇帝当然也会看到这些,于是在制度明确的监察官之外,又隔三岔五临时派心腹,来监督包括监察官在内的各地官员。如设立刺史制度的汉武帝,经常派“绣衣直指”,持节巡察各地。“直指”,意即“衔命直指”,“指事而行”,具体为皇帝办某件大事。因此,这类钦差往往是皇帝的私人心腹,如汉武帝时的江充,就是着名的“绣衣”,因深得皇帝信任,飞扬跋扈,连太子都不放在他眼里。后被武帝灭族。到了唐代、明代,太监往往担当这类角色;到了清代,皇帝对手握重权的汉族地方大吏不放心,往往派旗人充当这类角色。在监察制度和监察官之外,皇帝还屡屡派钦差巡视,看起来确是叠床架屋,但这是帝制的必然。如黄宗羲在《原法》中所言:“用一人焉则疑其自私,而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺,而又设一事以防其欺。”这是集权制度下解不开的死结。[详细]

你是否认同惩治贪官靠“钦差”的观念?

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结束语

归根到底,不论是皇帝本人还是钦差大臣,都只是个体,还是无法避免“人治”的弊端,因此,反腐不能只靠“钦差”出巡。巡视制度是反腐手段之一,但不能是唯一。我们在借鉴古代巡视制度的积极意义的同时,也要认清这一点。

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