治理红头文件“乱象”：给规矩立规矩
“红头文件”乱象实际上反映出了一个问题，就是当前的立法法还没有有效地规范这些法律规范规章之外的红头文件，这是需要规范的。
提高立法能力：保证法律可操作性和可执行性
立法主要的问题在于缺乏可操作性，执行性差。立法法修正案草案提出，立法要适应经济社会发展要求，同时法律规范要明确具体、具有针对性和可执行性。
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[主持人]
各位网友大家好，欢迎您收看《新华访谈》2015年全国两会特别节目。3月8日下午，十二届全国人大三次会议将听取立法法修正案草案的说明。这是立法法实施15年来首次修改。《新华访谈》请到几位专家给网友解读这次立法法的修改话题。坐在我身边的是中国政法大学副校长马怀德教授，欢迎您马教授。[ 2015-03-08 14:35 ]
[马怀德]
各位网友好。[ 2015-03-08 14:35 ]
[主持人]
第二位是清华大学公共管理学院法学教授、博士生导师于安教授，欢迎您。[ 2015-03-08 14:36 ]
[于安]
各位网友好。[ 2015-03-08 14:36 ]
[主持人]
第三位是新华网特约评论员、新华社记者涂铭，同样欢迎您。[ 2015-03-08 14:37 ]
[涂铭]
各位网友大家好。[ 2015-03-08 14:37 ]
[主持人]
今天我们把三位嘉宾请到这里，目的就是来谈一谈这次两会期间倍受关注的立法法在全国人大的审议。当然，这次修改的改动还是不小的，我们先请马教授给我们谈谈立法法究竟是什么样的法律？[ 2015-03-08 14:38 ]
[马怀德]
立法法顾名思义就是有关立法的法，实际上是调整立法活动、规范立法行为的一部法律，从内容上来讲它既要解决立法的体制问题，就是立法权如何划分，同时还要解决立法的程序问题，就是立法程序应该如何展开，还要解决立法的技术和方法问题。所以立法法是一个有关立法活动的法律。[ 2015-03-08 14:38 ]
[主持人]
那我们现在现行的这部立法法在15年间的施行期间情况是什么样的？[ 2015-03-08 14:38 ]
[马怀德]
立法法实施15年来，应该说在规范立法行为、调整立法活动方面发挥了非常重要的作用。15年来制定的每一个法律法规、规章实际上都是按照立法法规定来的，起到了很好的作用。但是也必须看到，随着经济社会的全面发展，特别是全面深化改革的需求，对立法活动提出了更高的要求。所以2000年的立法法在这些方面已经不能适应新的要求，要加快修改的程序，尽快适应经济的发展和立法的要求，有效解决当前立法过程中存在的问题，从而保证立法质量的有效提高。[ 2015-03-08 14:39 ]
[主持人]
这也是我们为什么会选择这样的时间点修改立法法。其实刚才我们请马教授谈了立法法的简要渊源，包括它现在的施行情况，具体面临什么问题我想请三位分别谈谈各自的观点。[ 2015-03-08 14:39 ]
[马怀德]
我觉得立法存在的问题是否可以概括为四个方面：一是现在的立法整体上说针对性差、可操作性差，不够明确、不够具体；二是立法的质量有待提高，立法在反映人民意愿、反映社会客观规律方面，解决具体社会问题方面的质量有待进一步提高；三是立法的民主性不足，所有的立法都应该是反映人民意愿的，但实际上很多立法反映的是部门利益，是部门利益法制化的结果，它不能客观地反映人们的要求，也就很难保证它的质量，很难有效实施和操作；四是立法的程序和科学性有待进一步提高，很多立法在具体制度设计和程序实施上还存在很多具体问题。所以整体上说我们立法需要进一步提高质量，需要进一步增强它的可操作性和执行性，保证它能调解社会关系，有效解决经济社会发展中的问题，有效适应改革的需求。[ 2015-03-08 14:40 ]
[于安]
它所关注的最重要、最核心的问题还是立法体制的问题，立法体制里面涉及到我们国家权力机关和行政机关之间、以及与有法律解释权的司法机关之间的关系。除此之外，可能就是中央与地方在立法权限划分上的关系。立法体制是我们首先关注的问题，也是我们这次修改法律的主要关注点。[ 2015-03-08 14:40 ]
[主持人]
其实我们看到这次立法法修正案草案的改动可能还是比较大的，大概占到了1/3左右的篇幅，这样的篇幅主要是集中在哪一部分？请马教授给我们解读一下。[ 2015-03-08 14:40 ]
[马怀德]
这次立法法修正案草案主要解决的问题可能有几个方面。一是立法的体制问题，因为过去我们习惯于由部门起草法律，由部门主导法律的起草过程，所以最后可能人大审议的法律能够调整、能够改变的内容是非常有限的。据不完全统计，在十一届全国人大常委会立法规划确定的64项法律中，有48部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。这足以说明部门在起草法律、主导法律制定过程中所起的作用。部门起草法律的最大问题就是部门立法，把部门的利益法律化，塞进了很多部门的“私货”，这就使得法律不能够客观地反映人民的意愿和经济社会发展的各项要求。[ 2015-03-08 14:41 ]
[马怀德]
另外一个问题就是我们现在的立法是地方立法，缺乏有效的制度保障。地方有立法的热情和需求。随着经济快速发展，特别是城镇化发展，很多地方像南方的一些城市，人口动辄就是八九百万，但是它没有立法权，所有调整地方的城乡管理、环境保护、公共服务这方面的规则都是要有赖于国家的法律、行政法规和省一级人大的地方性法规和省政府的规章，显然这是满足不了它的立法需求的。所以这次立法法修正案草案重点是赋予设区的市立法权，解决地方的立法权问题。[ 2015-03-08 14:41 ]
[马怀德]
第三个立法中存在的问题就是刚才所说的科学性、民主性不强的问题，尤其是公众参与立法的广度和深度都不够，立法很难客观地反映人民的意愿和要求，所以在我们这次修正案草案里有很多条款都是为了扩大公众的参与，保证人民的意愿能够及时有效地反映到立法草案中。[ 2015-03-08 14:42 ]
[马怀德]
第四就是在立法和改革的关系上，过去我们说立法和改革经常会发生“紧张”的关系，你要想改革就有可能突破现有法律法规的规定，但要想保证法律法规的有效性就可能会阻碍改革。所以为了解决这对矛盾，这次立法法修正案草案明确提出立法要主动适应经济社会发展和改革需求，就是立法法要经常地制定和修改。另一方面就是要加大对授权立法的规范和要求，以后授权立法不仅要规定授权的事项还要规定授权的期限，还要规定被授权者不能转授立法权。用这些方式来解决它和改革之间的“紧张”关系。总之，立法法修改完全是坚持问题导向，现在立法中存在什么问题，恰恰就是这次立法法修改需要解决的问题。[ 2015-03-08 14:42 ]
[主持人]
于教授，这次两会开始之前看到全国人大新闻发言人傅莹有这样的表述，“这次立法法的修改内容全面地反映了全面深化改革和依法治国的要求”。我们看到全面依法治国的理念和立法法的修改是密切相关的，那立法法的修改和全面深化改革的关系又是怎么样的呢？[ 2015-03-08 14:42 ]
[于安]
应该说他们之间的关系是非常密切的，是一个因果关系，因为把立法法列入修改的计划，列入审议议程的一个重要原因就是要贯彻十八届三中全会关于全面深化改革的决定。所以修改的动意、基本的初衷就是从全面深化改革的角度出发的。[ 2015-03-08 14:43 ]
[于安]
再有一方面，立法法的重要性还在于它和全面深化改革的目的相联系，因为十八届三中全会全面深化改革的决定是要在中国特色社会主义的框架下实现国家治理能力的现代化，治理体系的现代化。那么这个现代化里面就有一个非常重要的问题，就是谁出规则，规则怎么出。这就是国家治理现代化的可以说是主导性的问题。[ 2015-03-08 14:43 ]
[于安]
大家也可以看到，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》当中，涉及到了政治、经济、社会、生态、国防、国际各个方面的法律问题。立法法是关于立法的法，所以要全面深化改革，就要坚持国家治理能力、治理体系的现代化，就是要走依法治国的道路，来解决规则的制定问题。所以这两者的关系是非常密切的。[ 2015-03-08 14:43 ]
[主持人]
其实我们现在看到这次修改立法法的核心是强调人大来主导立法，这样的强调背后的背景到底是什么样的？[ 2015-03-08 14:44 ]
[马怀德]
强调人大主导立法的背景，主要是考虑到当前人大还没有完全主导立法，也就是我们的立法主导权还掌握在行政机关手中，政府在法律的制定、起草过程中发挥了主导作用。而这种主导作用影响了立法的公正性，也会影响立法的可执行性。因为政府起草法律不可避免地会将部门的权力利益化，把部门的利益法律化，使得这个法律草案本身充满着强烈的部门色彩，执行起来也一定会遇到很多的麻烦和问题。所以我们经常说部门起草法律实际上是导致执法中打架现象、部门之间权力冲突的主要原因。[ 2015-03-08 14:44 ]
[马怀德]
所以为了改变这样一个局面，或者是改变这样的立法格局。十八届四中全会和这次立法法的修改都强调了一条就是人大要主导立法。人大如何主导立法？一方面要把事关人民群众切身利益、事关利益分歧比较大、社会上比较关注的重大草案的起草权交给人大。另外有关全局性、综合性、基础性的法律起草也要交由人大的专门委员会和常委会的工作机构去起草。通过人大起草法律，将立法的主导权掌握在立法机关手中，从而改变现在由部门主导的格局，实现由人大主导。[ 2015-03-08 14:45 ]
[主持人]
这次外界媒体特别关注的是关于立法法的修改中有关税收立法权收归全国人大的问题。这次税收专属立法权的单列，于教授，您从您的角度给我们进行一下解读。[ 2015-03-08 14:45 ]
[于安]
这个应该是比较突出的，刚才我讲了立法体制是它关注的第一个问题，而立法体制里面在讲到全国人大的主导权的问题时，主要体现为它的专属权的范围究竟有多大。现在就专属权里面做出规定和修改的最主要的就是这一条。所以在怎么评价这次修改的时候，这恐怕应该算是非常重要的一项，把专属权如何确切地规定下来。[ 2015-03-08 14:45 ]
[主持人]
那这次我们所做的修改刚才您也强调了它的重要性，但是修改之前我们相关的法条到底有什么样的问题存在呢？[ 2015-03-08 14:57 ]
[于安]
它有一个很重要的问题就是我们改革发展的背景。我们在上世纪80年代的时候，把税收方面的权利曾经授权给行政机构来制定暂行的规定，这个问题很长时间大家有不同的看法，但是一直没有做出一个正面的、关于什么时候收回的决定。[ 2015-03-08 14:58 ]
[于安]
可能有一个时机把注意力都集中在这个问题，就是我们行政机关几次关于税收的决定引起了大家的高度注意。一个是关于涉及到房地产的税收问题，再有一个是涉及到燃油的税收问题，这样的问题引起了社会的关注，当然也反映到全国人大以及它的常委会，从而形成了一个很强大的推动力，把这件事情推动起来，使我们的立法机关来考虑这个权力在一个什么样的时候、以什么样的方式、在什么样的过渡方案下来解决它。应该说对这个问题，以前我们有关部门的负责人曾经做过一定的回应，这次从立法的角度把它规定得更确切、更明白。[ 2015-03-08 14:58 ]
[主持人]
那这次立法法修正案草案在这部分的改变体现在哪里？[ 2015-03-08 14:59 ]
[于安]
这部分的改变就在于原来只是简单的提“税收是属于专属立法权”，现在是把税收涉及到的税务立法和税务管理当中的问题明确地规定下来。比如说税种等问题都进一步明确下来，这些问题都要通过立法，而且是要通过全国人大的立法来规定。也就是说这就排斥或者说不允许用其他的方式来制定关于税收的立法，都集中在全国人大。这对我们改革的意义非常重大，因为大家知道，税收是财政收入制度里面最重要的一部分，它还是分配制度非常重要的组成部分，也是一个调解社会经济关系的非常重要的组成部分。所以税收权力如果回归全国人大，那么在推进依法治国当中的作用可以说是难以估量。所以我们对这个东西的评价应当是再怎么估价都不为高。[ 2015-03-08 14:59 ]
[马怀德]
我补充一句，这次立法法修改过程中，将税收的立法权上收全国人大及其常委会，并且明确它是全国人大的专属立法权，而且把税收管理的所有措施都具体化了，就是以后所有的纳税人、征税对象以及计税的依据、税收管理所有的这些事项都由全国人大及其常委会立法，而且不能够授权给其他主体，即使要授权也要有明确的授权对象、授权期限及授权要求。[ 2015-03-08 15:01 ]
[马怀德]
所以就是有关立法的进一步上收。当然还有收费的问题，立法法里虽然没有明确的规定，但是收费的问题与税的问题是一样的，燃油附加费虽然不是税，但也要发挥税的作用，所以要有严格的控制。所以以后也要有所上收。[ 2015-03-08 15:01 ]
[主持人]
两位教授所说的这种税费确实深切关系到老百姓的自身利益，那涂铭从你的观察来看这块你有什么样的解读？[ 2015-03-08 15:02 ]
[涂铭]
我接着两位专家的观点谈一下。大家都说改革已经到了深水区需要啃“硬骨头”，我觉得目前落实税收法定原则已经成了我们迫切需要去啃的“硬骨头”之一。大家印象最深刻的应该是去年12月份发展改革委和财政部一个月之内两次上调燃油税，当时舆论一片哗然，这种税种说涨就涨，之前没有任何听证程序，给出的理由就是为了促进环境治理和节能减排。所以当时有些网民就戏称说建议把发展改革委和财政部合并叫发财部，还有网民说财政部非常体贴，割了我们的肉还不让我们觉得疼，就是因为当时这个涨税实际上是和当时的成品油降价是同步的，有点“暗渡陈仓”的意思。[ 2015-03-08 15:02 ]
[涂铭]
虽然说网民的表达有情绪性在里面，但我觉得这是一种真实的民意，就是对税收法定的强烈期盼。我注意到今天上午财政部部长楼继伟在回应这件事的时候是这样说的，他说我们并没有随意上调燃油税，这是和多部门协商报国务院之后做出的决定，1985年的授权到现在仍然有效，所以上调燃油税不是随意的。那我就想，虽然财政部有这么一个授权的尚方宝剑，但是这个尚方宝剑授予他们的时间太长了，从1985年到现在已经近30年了。所以作为老百姓最关心的是这个尚方宝剑什么时候能够上缴收回，不让税收如此任性和随意，保护老百姓的钱袋子。所以我认为落实税收法定不能再等了。[ 2015-03-08 15:03 ]
[主持人]
正如总理在政府报告中所说的“有权也不能任性”，而且我们是在依法治国的大背景下把法治的笼子越扎越紧，这样才能让老百姓在各方面都享受到改革开放的红利。其实我们在说过了税收立法上归全国人大的问题之后，我们再来谈一下这次立法法修改当中另外一个广受关注的话题，也就是立法法的地方立法权限进行了一个修改，这次地方立法修改的必要性和迫切性到底在什么地方呢？[ 2015-03-08 15:03 ]
[马怀德]
地方立法权过去是按照立法法的规定和按照我们国家宪法的规定，只有省、自治区、直辖市的人大、人大常委会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府享有地方性法规和地方性规章的立法权，换句话说这个立法权仅限于53个城市的人大和政府。但是实践中随着这些年来经济社会的快速发展，特别是地方城镇化的快速发展，使得地方对立法权的需要越来越强烈。[ 2015-03-08 15:03 ]
[马怀德]
比如广东很多市，比如东莞、佛山的人口规模都超过了七八百万，地域面积也不小，它的经济发展速度非常快，充满活力，但是社会管理的压力也非常大，特别是流动人口有大幅增加，很多地方的流动人口和户籍人口已经成反比倒挂，这就意味着地方在社会管理、在公共服务、在环境保护、在城乡管理方面有强烈的立法需求。但是由于我们宪法、立法法没有规定一般的设区市享有立法权，所以他们往往处于非常尴尬的境况，一方面强烈需要立法权，另一方面又没有法定的立法权，所以很多都把希望寄托在省一级人大常委会，或者省政府为他制定地方性法规规章，但事实上是不可能的，因为一个省里面不可能为一个市制定地方性法规规章。[ 2015-03-08 15:04 ]
[马怀德]
所以在这种情况下，社会各界，特别是这些城市强烈呼吁获得立法权。这次立法法修正案草案明确规定放开立法权，所有设区的市的政府和人大都享有地方性法规的立法权，但是为了防止一哄而上，特别是防止那些立法条件不是很完善的情况下滥用立法权，这次作了一些限制。有两条，第一是地方设区市能不能获得实际的立法权有赖于省一级人大及其常委会决定；而省人大常委会决定的标准是什么呢？是根据它的人口、区域面积、立法需求、立法的能力这些因素综合考虑之后，由省人大及其常委会来决定哪些地方享有立法权，并且这些地方获得立法权之后要报省人大常委会批准，之后才能够生效。[ 2015-03-08 15:04 ]
[马怀德]
第二方面的限制就是明确规定了它的立法范围是有限的，不是就任何问题都可以立法，他只能在我们所说的城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等这些领域里面立法。比如城管执法这可以由地方立法，但是其他领域比如税收或者其他的政治经济社会管理领域是没有立法权的，这也防止了他在立法过程中的任性，滥用立法权把本来地方政府通过红头文件实施的行为上升为法律法规或者地方性规章来推行，这显然是不允许的，也要通过立法的方式加以限定。[ 2015-03-08 15:05 ]
[主持人]
涂铭在这块你的观察是什么呢？[ 2015-03-08 15:05 ]
[涂铭]
刚才马教授讲了，有关这次扩大地方立法权限的一些具体限制，我觉得这是非常有必要的，我觉得扩大地方立法权限是一件好事，但是怎么把这件好事办好，避免一放就乱的局面，就是要杜绝地方立法的随意性，更要防止有些地方利用这次扩大立法权限的机会将立法作为地方利益或者少数人利益的“令箭”，所以要对地方立法有更明确具体的程序性要求，包括相应的备案批准的机制，确实做到依实际需要立法，依上位法立法和依程序立法。[ 2015-03-08 15:05 ]
[主持人]
另外一个更受关注的话题，有很多朋友都关注红头文件，因为有些地方会依照红头文件，出台一些限购限行这样非常影响地方人民群众生活的法规。立法法修改，能否改变有的红头文件“任性”的社会现象？[ 2015-03-08 15:06 ]
[马怀德]
红头文件实际上就是老百姓对行政机关制定的规范性文件的俗称。但实际上红头文件可能涵盖的面非常广，层级也非常多。除了地方政府制定的规章以下的所有规范性文件。比如一般的市制定的规范性文件，委办厅局制定的规范性文件，县乡镇制定的规范性文件都可以称之为红头文件。当前，红头文件出现了很多我们说的侵蚀立法权的现象，也就是说利用红头文件给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制他的权利，甚至给行政机关扩权，减少它的责任等等。这些乱象实际上反映出了一个问题，就是我们的立法法还没有有效地规范这些法律规范之外的红头文件，这是需要规范的。[ 2015-03-08 15:07 ]
[马怀德]
所以从这次的总理政府工作报告，和这次立法法修正案草案的内容上来看都做了一个非常明确的限定。一是行政机关不得法外设权，不得在没有法律法规依据的情况下给自己设立权力，减少自己的责任，给老百姓增加义务减少权利，这是不允许的。二是明确规定规章在没有法律法规依据的情况下不得减损相对人的权利，增大相对人的义务，扩大政府的权利减少政府的责任。这就是对在法律法规规定外的文件做了一定的限制，就防止地方政府利用红头文件来滥用或者行使权力。[ 2015-03-08 15:08 ]
[于安]
这是一个非常带有标志性的重要修改。就红头文件来看，是我们较长时间内来推进工作的方式，往往大家看到的是《以……问题的意见》、《关于……问题的通知》、通告等方式。它有比较灵活的一面，但也有比较随意、随便的问题，也有不能很好地平衡地方关系，不能很好地保护法定权利这方面的问题。所以这次立法法的修改非常关注这个问题。现在我们看到立法法本身对它进行了一定的限制，同时从整体上来看，我们还可以看到对行政活动，包括制定政策、制定文件这样的政策给了它更多制度的笼子，或者说是有上位法的笼子。有上位法的笼子对本身活动进行一些限制，这个就会有很大的改进，最终回到我前面提到的国家治理要现代化，谁出规则这就是我们一直关注的最重要的问题，谁出规则是我们这个国家治理现代化的基本标志，就是你行政机关要出规则必须得有依据，而不能仅仅说我们需要。这就是行政机关同志搞规则时最主要的理由，说是出于需要。只出于需要制定规则，不符合法治的原则，因为你是执行机关。[ 2015-03-08 15:09 ]
[主持人]
涂铭确实这块是很多关注民生领域话题的记者热议的一个话题，也确实是老百姓热议的话题，那从你的观察来看你怎么解读这次关于这部分内容的修改？[ 2015-03-08 15:09 ]
[涂铭]
刚才您说的这块的红头文件大家都比较关注，举个例子，去年的12月29日，下午5点多钟深圳市市政府突然开发布会，发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》。应该说从政策出台到执行，深圳限购留给消费者的时间只有20分钟，所以当时市民的意见非常大，很多人把它叫做“半夜鸡叫”式的红头文件，突袭式的。所以红头文件出台的过程，包括它有没有征求民众的意见，其实是大家非常关注的。[ 2015-03-08 15:10 ]
[涂铭]
这次《立法法》对红头文件如何出台做了相关的要求，从另外一个角度我也提出我个人的建议，就是怎么样增强红头文件的可诉性。因为新修改的行政诉讼法赋予了法院对规章以下的规范性文件进行合法性审查的权利。但是目前就我观察的情况，一些法院对于公民提起的针对这种规范性文件的合法性审查的诉讼，法院一般要么就是不愿意受理，要么就是受理之后不敢判。有的法院可能会对一些程序性的事项进行判决，但是对实体性的事项，据我观察基本上没有说判政府败诉的。所以我觉得这块是依托老百姓诉讼的权利来纠正滥用的红头文件，这是很好杜绝红头文件滥用的方式。[ 2015-03-08 15:10 ]
[主持人]
那还有一个补充的问题，就是我刚才说的那两派的观点，二位教授认为哪一派最终会胜利？[ 2015-03-08 15:11 ]
[马怀德]
我觉得红头文件从某种意义上说有它的社会需要，但是它的乱象必须控制、必须结束。所以无论是通过立法法的修改还是通过刚才涂总所说的通过行政诉讼的方式加以审查还是通过备案审查制度加以约束，总之对红头文件要加以控制，我相信立法法的修改实施一定会对红头文件有所重创。[ 2015-03-08 15:11 ]
[于安]
应该说还是可以期待，就是通过努力，使行政机关回归本位，所谓回归本位就是回归执行机关，我们宪法和组织法给它的定位，它是执行机关的一个定位。脱离法律法规单独来发布文件来规定别人的权利义务的情况要减少，这会成为实行依法治国水平的一个标志。[ 2015-03-08 15:12 ]
[主持人]
其实我们很多网友可能对于“法”不是特别的了解，尤其是那么厚的一本本的法律，还有那样一些繁复的法条可能不是会特别了解，只是会对法律对我们生活的影响产生一部分了解。当然这次立法法修正案草案中特别提到两点：一个是公民参与立法，一个是把法律草案通过媒介向社会公布，这两点可以说是拉近了立法和公众之间的距离，一些朋友对这方面比较感兴趣可能就会参与到以后的立法生活当中来。两位对这次立法法和公民拉近距离有什么样的解读？[ 2015-03-08 15:12 ]
[马怀德]
我觉得过去法律制定过程中公众是有一些参与的权利和渠道，但是深度和广度都不够，立法机关对公众参与的重视和保障也不够，反馈也不及时，公众参与立法的意见能否被吸收，吸收的程度如何也没有制度上的保障。[ 2015-03-08 15:12 ]
[马怀德]
所以立法法修正案草案明确规定要扩大公众的参与，公众参与的途径可以有多种。比如说听证会，立法法规定，如果涉及到一些意见分歧比较大，涉及到重大利益需要做重大调整的一些法律或者法律条文，在这些法律预案的起草制定过程中立法机关可以召开由基层和群众代表参加的，专家、学者、有关单位、人民团体、组织和社会公众参加的立法听证会，通过听证会的方式使得立法条文更加完善，使得立法更接地气，更能够反映人民意愿。[ 2015-03-08 15:14 ]
[马怀德]
还有一种方式是公开征求意见，法律草案应该在起草出来后向社会公开征求意见，征集全社会对这个法律草案的意见。过去我们的缺陷就是老百姓提了意见不一定能够充分地反映在法律草案的修改或者制定的过程中。比如当年制定个人所得税法的时候，有40多万人提了意见，上次我们说的预算法的修改过程中也有30多万人提了修改意见，但是这些意见是不是被采纳了，采纳了哪些，为什么没采纳？没采纳的理由是什么？并没有很好的反馈。所以这次立法法修正案草案明确提出立法机关有责任、有义务将公开征求意见之后的结果及时昭告社会，告诉老百姓哪些意见采纳了，哪些意见没采纳，为什么没有采纳。这些都是保证公众参与的有效途径。[ 2015-03-08 15:14 ]
[马怀德]
当然还有其他的方式，比如座谈会、论证会，还有立法联席制度等都能保证越来越多的公众意见能够反映在立法中，从而确保立法的民主性。[ 2015-03-08 15:14 ]
[主持人]
于教授，您认为这次公民对立法的参与到底会有什么样比较深远的影响？而且这个参与到底能参与到什么样的程度？从您的角度解读一下。[ 2015-03-08 15:15 ]
[于安]
有两点。第一，这是一个民主的形式，我们既有通过选举代表进入立法机构参加国家立法的民主渠道，还有以公民的身份向国家机构对公共事务表达意愿、表达建议的渠道，这个渠道我们的宪法都做了规定。现在立法法是根据宪法把它进一步具体化，所以这是公民政治地位的体现。[ 2015-03-08 15:15 ]
[于安]
第二，立法能够有更多的意见，使它反映的社会意志更全面、更直接，这当然会有很大意义。但立法也有它的技术性的一面，我们也可以让大家多了解一些立法的知识，以便表达意愿时更容易被立法机构吸收。这对公民素质的成长也提出了新要求以及新机会。我想这对整个国家发展来讲都是有好处的，因为这可以提高我们法律的质量。而质量提高则需要通过两个渠道：一个是科学、一个是民主。现在看来，科学这方面来讲很重要的一点就是很关注各方面专家的意见，专门从事这方面工作，对规律性的东西知道得多一些；再一个就是能够使各方意见更充分地表达，这是通过民主的渠道。[ 2015-03-08 15:15 ]
[主持人]
那涂铭从你收集的更多的网友带来的自己的看法，在这个问题上他们的参与热情会不会因为这次的修改变得更高？[ 2015-03-08 15:15 ]
[涂铭]
我想应该会提高。再补充一句就是我们一定要呵护公众参与立法的巨大热情。刚才马教授也讲到我们个人所得税法征求意见时都是几十万人在网上留言或其他渠道提交意见，这是前所未有的，民主立法其中最重要的就是要把最广大的、法律涉及到的对象的意见收集上去，因为法律是给所有人立规矩的。所以我想这是今后要建立立法诉求的收集评估、反馈机制，非常有必要。[ 2015-03-08 15:16 ]
[主持人]
刚才我们探讨的都是关于立法本身的话题，属于有法可依的范畴，接下来我们要说的问题是有法必依。这次在立法法修正案草案中也提到关于法律可执行性的相关要求，如何能把定好的法律在比较完善的结构下执行下去、落地生根？[ 2015-03-08 15:16 ]
[马怀德]
刚才我说了，我们现在很多立法主要的问题在于缺乏可操作性，执行性差、针对性差、有效性差。所以为了解决这个问题，这次立法法修正案草案明确提出，立法要有效地适应经济社会发展和全面改革的要求，同时法律规范要明确具体、具有针对性和可执行性，这是第一次提出的，过去立法法里没有这个要求，法律规范本身要在制定规范时就要具体、明确，具有可执行性，如果是不能执行的条文，非常抽象、笼统、原则性的条文尽可能不写，所以我们改变了原来立法过程中宜粗不宜细的习惯，而是强调立法要能够精准，要能够针对社会生活有效地解决实际问题，要具体、明确，具有针对性和可执行性。[ 2015-03-08 15:16 ]
[马怀德]
同时强调，因为我们很多法律毕竟还是相对原则的，是需要靠配套的法律法规规章甚至规范性文件来落实的。所以这次立法法修正案草案提出，法律如果规定要求有关国家机关针对专门事项做出配套的具体规定的，有关国家机关应该及时做出规定，实际上就是我们所说的配套立法要跟进。比如个人所得税法出台后应该有一个个人所得税法实施条例，土地管理法出台后应该有一个土地管理法实施条例。这种配套的法律法规规章和配套性文件的出台也能有效地保证法律法规的可操作性和执行性。[ 2015-03-08 15:17 ]
[马怀德]
当然由于立法实践中部门之间权力交叉冲突，部门利益长期影响着立法，所以在遇有矛盾的时候大家都绕着走，很多法律条文本来有具体可操作的条文，但是比如两个部门或者三个部门对条款意见不一时，往往采取的消极办法就是取消这个条款，从而失去了可操作的具体明确的条款。所以以后立法在改变部门起草法律格局的同时，我想也有助于让立法更加明确、具体，具有针对性和可操作性。[ 2015-03-08 15:17 ]
[主持人]
于教授，您刚才在谈到公民参与立法的过程中说这对公民的素质要求更高了，那我们现在谈到怎么能够让法律的可执行性增强，其实对于立法者的要求也是提高了的对吧？[ 2015-03-08 15:17 ]
[于安]
是的。我们这里可能有一个原则性、方向性的要求，就是人大要来主导立法，他们来主导立法就有两个问题：一个是对人大及其常委会组成人员的议事能力提出了更高的要求，怎么来达到这个要求，以后我们可以在代表法里面，在议事规则里面来进一步贯彻立法法关于人大主导立法的问题。[ 2015-03-08 15:17 ]
[于安]
另一方面，可能还需要，或者更主要的是对于立法机制的制度性安排。比如说人大常委会怎么去主导性地组织协调整个立法的过程，这个可能更重要，而不仅仅是孤立地来看组成人员或者代表本身。因为人大常委会的组成人员多数是要体现代表性，很多都是高端政治家，但是作用的发挥可能还是在制度框架下。[ 2015-03-08 15:18 ]
[于安]
所谓制度框架下，比如说怎么来协调好起草工作有关机关的相互关系，怎么听取社会各方的意见，怎么发挥人大工作机构的作用，怎么发挥人大专门委员会的作用。实际上他是要通过组成人员或者代表的作用，和这些代表的工作机制的制度性安排，这两方面来保证人大的主导性作用得到发挥，并且得以保证。[ 2015-03-08 15:18 ]
[马怀德]
立法能力方面我补充一点，我们国家全国人大常委会一百六七十人的组成中，真正有过法律背景的人比例是比较低的，这和有些国家相比有很大的反差。比如在美国，美国参众两院议员构成中有一半以上都是有过法律教育背景或者都从事过律师职业的，这有助于他在具体的法律起草过程中发挥他专业能力和专业长项。我们现在缺这一点。另外人大会期比较短，全国人大常委会每年开六七次会议，每次开会不超过一个星期，这样长期积累了那么多法律草案需要审议、研究和探讨，但是他由于时间的限制、人员的能力，又分散在全国各地，集中在一起开一次会只能审议个别一两部法律。所以一年下来全国人大常委会只能审议十几部法律，这和我们现在的立法需求相比是有很大差距的。[ 2015-03-08 15:18 ]
[马怀德]
所以为了有效地完成我们全面深化改革的任务，完成这么繁重的立法任务，我个人的看法，我认为第一是像十八届四中全会要求的那样，增加常委会中有法制实践经验的常委会委员的比例；二是要延长人大常委会的会期，一年开六次可以，但是每次是不是可以开两个礼拜，甚至三个礼拜；三是要加强他的能力建设，包括立法辅助人员、立法辅助机构、常委会工作机构的能力建设。总之，要完成繁重的立法任务，应该在立法能力的提高上面再下大功夫。[ 2015-03-08 15:19 ]
[涂铭]
其实我想接着刚才马教授说的一个话题，就是现在全国人大常委会里面有法律专业背景的人比较少，其实从更大的范围来看，从我们全国人大代表的范围来看，除了我们的司法机关和一些领导之外，其实律师的比例非常低，好像也就十几个人，其实他们参与立法的热情非常高，从平时我们采访的一些人大代表来看，他们其实对一些问题都能够结合自己的实务来提出很科学、很合理的建议。我觉得今后这应该是一个方向，来扩大具有法律知识背景的人参与到我们立法机构中去，发挥更大的作用。[ 2015-03-08 15:19 ]
[主持人]
好，今天非常感谢三位作客我们新华访谈的两会特别节目，和我们谈了很多关于立法法修正案草案的相关情况。再次感谢三位，也感谢各位网友的关注，我们下次节目再见。[ 2015-03-08 15:19 ]
