印度国家安全委员会在有形与无形之间
印度独立60多年来，其政党、军界人士以及战略精英就建立一个强有力的安全协调机制以确保国家安全，一直没少争论。印度第一次建立国家安全委员会是在1990年，但这个国安会仅召开一次会议后便夭折了。1998年，印度在举行了震惊世界的核试爆后，重启国家安全委员会，可是迄今为止，它没有为印度勾画出任何有关国家安全战略的官方文件。积极呼吁加强国家安全战略协调机制的印度精英们，对已运转了十几年的印度国安会也无太高评价。
一、印度国家安全委员会架构
印度国家安全委员会是依据美国国家安全委员会的模子打造的，但它实际上并无很大权力，只是一个负责政治、经济、能源、安全和外交等问题的咨询机构，印度国家安全顾问是总理办公室的一个部分，其级别相当于内阁部长。
1999年开始运行的印度国安会最高委员会由七个成员组成，印度总理本人担任主席。委员会成员包括总理、国家安全顾问（后来增设一位副国家安全顾问）、国防部长、外交部长、内政部长、财政部长和计划委员会副主席。其他内阁成员以及高官如果收到邀请也可以参加会议。国家安全委员会通常每个月召开一次会议，或者根据需要召集会议，主要处理外部和国内安全、军事事务、常规与非常规防务、空间与高技术、反渗透、反恐、经济与环境等问题。
印度国安会下设三个机构。一是处于最高级的是战略政策小组，它由内阁秘书处负责，主要为国家安全委员会提供政策建议。人员为与国家安全有关、负责政策制定和执行的各部委及军界高官，具体来说，包括内阁秘书、外交秘书、内政秘书、国防秘书、财政秘书、储备银行行长、情报局局长、对外情报局局长、原子能部科学秘书、空间部秘书以及联合情报委员会主席、印度陆海空三军参谋长等。战略政策小组负责撰写《战略防务评估》，主要是涉及国家安全的长短期计划，并对需要优先处理的问题提出可供参考的政策选择。
二是国家安全顾问委员会，主要由一些在其职业生涯中曾经从事涉及国家安全、外交、经济、科技等领域的退休官员和退休军官以及一些著名学者和媒体人士组成。顾问委员会成员任期2年，每月召集一次会议，为国家安全委员会提供长期形势分析和研判。顾问委员会的成员全部由印度总理任命，人数通常在20人左右。
三是国家安全委员会秘书处，是印度国安会的办事机构，主要负责承担国家安全委员会的日常运转工作，协调国家安全委员会下属各个机构之间的工作以及组织召开相关会议。国家安全委员会秘书处的人员实际上就是印度原来联合情报委员会的原班人马，联合情报委员会受命改名为国家安全委员会秘书处。2002年国家安全委员会秘书处划归总理办公室管理。
二、印度国安会基本属于政治产物
早在印度独立之初，一些有识之士就向政府进言，印度需要认真管理国家安全。但这样的警告并没有得到印度首任总理尼赫鲁的重视。1962年中印战争结束后，印度国内针对印军败给中国进行了全面的经验总结，除了国防准备不足之外，很多舆论都强烈指责政府，认为缺乏军事与安全部门协调是导致印度军队蒙受耻辱的重要原因。一些专家明确建议，印度应尽快建立一个类似美国国家安全委员会的机构。但是印度当局在建立机制化的安全协调机构方面，并没有多少动作。
笔者认为，这首先与印度国大党的总理曾经长时期大权独揽有关，在他们的逻辑中并不需要这样的机构。
印度作为一个民主国家，其外交与国家安全政策运行机制与其他国家的议会民主政体并没有太大差别。它拥有一套完整的机构：外交部、国防部、情报机构以及军队，这些机构大多受总理和内阁管辖。换句话说，总理和内阁主导着印度外交政策的制定。议会在政策的执行中几乎没有什么发言权。遇到危机时，政府所做的决策并不需要议会表决。
尼赫鲁担任印度总理长达17年，即1947年至1964年，在这期间，议会在制定外交和国防政策方面所发挥的作用非常有限。尼赫鲁去世后出现了几位国大党总理，在他们领导下，印度议会在制定外交政策方面的作用被进一步削弱，而外交和国防政策的制定大权最终都集中到总理手中。
随着国大党力量日渐消弱，印度出现了一系列多党联合政府。在这种联合政府执政时代，总理独揽大权的能力有所衰落。印度前后出现的两个版本的国家安全委员会，都是在非国大党主导的联合政府执政时期诞生。
其次，印度政治领袖对建立安全体制的不热心多少源于对军方插手政治的担心。
印度拥有强大的军队，按常规军方一定会在外交政策上具有很大发言权。但事实恰恰相反。在印度政府的决策体制中，虽然包括武器以及战略决策等军事因素仍属于政府的重点考虑对象之外，文官政府在制定外交与安全政策时常常会忽略军方的意见。从军方在印度现行的国家安全委员架构中的地位也可以窥见到这个趋向。在印度国安会最高委员会中并没有军方代表。三军参谋长仅仅是在需要时才会被邀请参会国安会的会议。
第三，印度文官对自己的权力把持很紧，他们并不愿意与任何“局外人”分享影响力。行政官员和外交官一直被视为印度精英中的精英，他们每个人都被认为有能力行事巨大的职权。不仅如此，这些印度文官总是在“以一种怀疑的眼光看待外人”的作用。从这些文官角度来说，印度政治领袖对于建立国家安全体制并不热心，他们需要自己保持对外交和国家安全政策的影响力。
除了上述因素之外，导致印度不愿考虑发挥国家安全委员会的重要作用还因为，印度有一套仿效英国的三级国家安全管理体系。在这个体制内，印度内阁国防委员会是最高决策机构，印度总理担任主席，其成员包括国防部长、外交部长、财政部长以及其他重要的内阁部长；印度三军参谋长也属于这个机构的成员。位于第二级的是包括一些军方指挥官及文官在内的国防部长委员会；第三级是参谋长联席委员会。此外，诸如印度联合情报委员会（后改名为国家安全委员会秘书处）以及印度联合计划委员会，也都归属在这个三级国家安全管理体系之内。
印度的问题在于，虽然国家安全机制存在，但是政治家们并没有以正常的方式保证让这个机制运转。一旦出现问题，基本上是靠领导人临时决策。印度需要建立国家安全委员会只不过是印度战略精英的呼声。印度领导人在考虑国安会问题时通常是与政治挂钩，只有当建立国安会符合政治需要时，他们才会积极推动。例如1990年导致维普·辛格总理作出建立国安会的决定，并非真正出于对国家安全问题具有高屋建瓴的认识，更多的还是为了实现其竞选时对选民的一种承诺。所以国安会成立后仅召开一次会议便夭折。
1998年5月，印度成功地进行了5次秘密核试验。6月，在印度政治精英的关注下，由瓦杰帕伊总理任命的特别小组向其递交了有关建立国家安全委员会的报告。根据特别小组的报告，国家安全委员会所包含的成员几乎涉及政府各个与安全问题相关的部门。安全政策小组实际上是作为各个部委之间协调的重要机构，负责整合来自各部门的建议以便形成国家安全政策。特别小组建议，应该成立一个大的秘书处来帮助国家安全委员会以及下属机构的运作。特别小组还认为，国家安全委员会应该着眼于未来5到25年的安全需要制定出安全战略。为了实现这个目标，特别小组建议设立国家安全顾问，国家安全顾问的主要职能就是负责保证让国家安全委员会作为一个服务部门的运转。
笔者认为，印度人民党早就试图实现核抱负，有关建立国家安全委员的倡议不过是为核试验打掩护。瓦杰帕伊迅速接受了一个与1990年版国安会内容大同小异的国安会方案，是急于向国际社会证明，尽管进行了核试验，但是印度有一套对于威胁进行安全评估的机制，印度也有自己的核原则，一个有核的印度并不会给世界其他地区带来威胁。可以看出，国安会的匆忙建立与印度的核试验不无关联。事实上，印度国安会成立后出台的文件屈指可数，其所抛出的第一份重要文件恰好就是由国家安全顾问委员会起草的《核原则草案》。
由此可见，现行的印度国家安全委员会虽然也渗透着战略家的思考，但总体来说应该被视为一个政治产物：1990年维普·辛格上台时需要它就成立，不需要就放弃；1998年印度核试验时，印度人民党政府也需要它，所以国安会重新诞生。
